李克實：我國政府職能與改革

                        
• 　　改革開放以來，中國進行了8次國務院政府機構改革，力圖降低行政成本，提高行政效率，國務院組成部門由100個削減為26個。我們將結合黨的十九大報告與相關研究成果，從政府的定義和特征、我國政府職能和改革兩個方面出發，深入分析我國政府職能與改革這一主題。
   
  　　一、政府的定義和特征
   
  　　（一）政府的定義
   
  　　政府，就是國家進行統治和社會管理的機關。這種集統治和管理于一體也是政府職能的體現。我們有時講的政府是指國家的三大機關，立法、行政和司法機關，有時也指代表國家的管理者。也可以講，政府是國家權威性的表現形式。
   
  　　各個國家的政府是不一樣的，功能、方向、方法、目標可能都各不相同。我國政府是中華人民共和國的政府。依據憲法，中華人民共和國有四個基本內容：工人階級領導、工農聯盟為基礎、人民民主專政、社會主義國家。國家的性質也就決定了政府的性質，就是一切權力屬于人民。各級政府都是人民行使權力的行政機關，政府的根本宗旨是為人民服務。
   
  　　（二）政府的特征
   
  　　各國政府的特征雖然在內容上各不相同，但是大體上都可以從三個角度來描述：一是政府的階級性，即代表哪一方利益，例如我國政府代表的是廣大人民群眾的利益；二是政府的權威性，即政府有權為公共利益使用暴力，包括軍事、武裝等；三是說政府的公共性，或者講服務性，既包括階級的服務性，也包括權威的服務性。我們所說的服務型政府的服務就是涵蓋政府全部職能的。
   
  　　1.階級性
   
  　　我們也稱政府的階級性為政府的靈魂，也就是說政府是一個有生命的機構、一個主體，其生命體現在具有階級性。人民民主專政就是我國與資本主義國家相區別的地方。政府的階級性是明確的，具有主導作用，貫穿在政府機構的構成、制度設置、政策制定、價值倡導和各種實際活動中。
   
  　　2.權威性
   
  　　政府的權威性是國家的強制性和合法性的體現，體現在政府的權力與其所統治和管理的社會成員之間。同時，只有依法行政，政府的職能才能得到實現。我們的很多法律、規則之所以能夠實現，都是因為政府的權威性。這種強制性是世界上任何國家政府所普遍具有的。
   
  　　國家權力在政府施政上合法賦予其權威性，即它是凌駕于社會之上的普遍強制力，其前提條件是政府的暴力手段必須是絕大多數社會成員所認同的，同時也是必須采取的，這時我們才是說這一權力是合法的。
   
  　　3.公共性
   
  　　政府的公共性體現為政府的四個職能：一是維護國家的主權和公民的安全，如公安、國防等；二是維護公民共同的永久的利益，即為了更大的利益、更好的生活、更高的要求和標準；三是維護社會的秩序和公平，包括法治、協商等；四是促進科技進步，改善和提高人民生活水平。
   
  　　二、我國政府職能和改革
   
  　　（一）政府職能
   
  　　新中國成立后，我們在管理體制、管理方法、管理理念以及很多事件的處理上，在相當一段歷史時期，是落后于我們的社會發展的。這也是政府行政機構改革所要解決的問題之一，即不用老辦法、不照搬西方，走出中國特色社會主義道路。這其中就包括了政府職能與治理的內容。從上述政府的三個特征出發，我們要探討政府的職能是什么，以及中央政府與地方政府職能上的區別。大體上，我們可以將政府職能分為四個部分：政治職能、經濟職能、文化職能、社會職能。
   
  　　1.政治職能
   
  　　政府的政治職能實際上就是統治職能，是指政府為了維護國家統治階級的利益，對外保護國家安全，對內維持社會秩序的職能。我們所說的統治階級是指全體人民。政治職能的具體有四點：軍事保衛、國際外交、社會治安、政權建設。其中，社會治安方面的內容是地方政府也具有的權力和責任，軍事保衛、國際外交方面的內容則是中央政府所具有的。
   
  　　2.經濟職能
   
  　　經濟職能是指政府為國家的經濟發展，對社會經濟生活進行管理的職能。經濟職能有四點具體內容：一是經濟調節，即發揮經濟的杠桿作用，如稅收政策、項目安排等；二是公共服務，即滿足老百姓基本需求所提供的服務，如衣食住行、電力水源等；三是市場監管，即通過調節、制止、處置等方式，保持市場自由、開放、公平的狀態；四是社會管理，指的是社會經濟活動的管理。
   
  　　3.文化職能
   
  　　政府的文化職能體現在為了不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，依法對文化事業實施管理上。這里的文化的概念是比較寬泛的，包括科技、教育、衛生、體育四個方面。政府的文化職能是加強社會主義精神文明，促進經濟和社會協調發展的重要保證。我們過去講的科教文衛也就是這一職能的重要內容，所謂科教文衛日益增長，實際上就是我們現在和改革開放前、改革開放初期相比已經發生的巨大變化，如醫療水平的提高、商品的極大豐富等。
   
  　　社會在發展，我們隨之也產生了各種各樣的新需求、新標準，這就是我們的社會在向更高文明程度發展的表現之一。我們要繼續努力，進一步滿足人民日益增長的美好生活需要。
   
  　　4.社會職能
   
  　　社會職能是指政府提供公共服務，完善社會管理的職能。之所以稱為社會職能，是因為這類事務一般都具有社會公共性，是不由市場決定的，比如地震救援隊對受災群眾的救援就不是經濟理論的范疇，而是社會倫理。換句話說，社會職能就是政府從全社會的角度進行的引導、調節和管理，其具體內容大體可分為四個方面：
   
  　　一是現在我們調節社會分配和社會組織的保障工作。我們政府的一個治理目標就是讓居民收入與公共服務均等化，但并非超平均，即資源占有要適當合理，中等收入人群是社會的主體。改革開放之前，我們的社會收入分配就是超平均的狀態，導致了缺乏發展動力的問題。改革開放以后，鄧小平同志提出的“貧窮不是社會主義”“讓一部分人先富起來”等理念促使我國經濟迅速發展。那么，我們所說的調節，不是指回到超平均的狀態，而是要有一個合理數值、合理性，使社會既有發展動力，又公平和諧。這就需要由政府來統一調節了。
   
  　　二是保護生態環境和自然資源。這一事業是任何一個企業無法實現的，我們需要政府來承擔、主導。
   
  　　三是促進社會化服務體系的建立。社會化服務體系的內容有很多方面，是我們正在逐步建立健全的，如社保體系的建設。
   
  　　四是保障和提高人口質量。
   
  　　（二）政府職能的改革
   
  　　隨著我國的發展，我們現在有了一個權限劃分的問題。過去事無巨細都得請示，后來我們開始進行行政審批制度改革，2004年《中華人民共和國行政許可法》出臺，是當時世界上大部分國家都沒有的，在國際上、在學界產生的影響都非常大。我們先是規定了政府權力不是無邊的，明確哪些事該管、哪些事不管是第一步改革。
   
  　　改革的繼續深化就是各級的行政權力下放、審批權力下放或取消。這也帶來了一個問題，就是我們并沒有厘清政府究竟有多少權力。
   
  　　于是，下一步的改革就是提出了權力清單制度，黨的十八大、十九大都在強調這一制度，就是要我們的各級政府把兜里的權力拿出來。國務院首先拿出清單來，明確了十八項職能，各級政府也都要按照做。這就是把權力關進籠子、接受人民監督的第一步，先要知道有哪些權力，人民再來監督。所以說，權力清單制度的第一步就是權力公開，也是我們改革的基礎；第二步是規則公開，就是怎么使用權力，說清楚方法、途徑；最后才是對權力的監督。地方政府的改革相對中央政府來說要簡化一點，包括基本的建設職能、社會保障職能和事業發展職能的內容。
   
  　　政府職能改革還有一個重要方面就是機構改革，也就是需要多少人來做這件事情的問題。從納稅和政府效率上講，機構改革也是效率的改革。我們要以社會發展的需要和老百姓的需要為第一指標，在此之上盡可能壓縮部門和人員。
   
  　　1949年，我們的人民政府有的都是一些非常基本的部門。到了1956、1978年，機構數、干部隊伍都發生了膨脹。這是隨著社會發展建設的必然結果。1982年，我們進行了第一次的大精簡，國務院的組成部門由100個裁減為61個，1988年提出政府職能政企分開，1998年九個工業部撤銷，2013年開始大部制到現在，國務院現在的組成部門是26個。這個情況雖然不是歷史上最少的，但從轉變職能、發揮效率的角度上講是一個最好的方案。
   
  　　我們綜合機構改革來看政府職能的變革，有以下幾個方面的內容：一是社會發展變化帶來了機構設置的變化，如工業部門的取消、新增環保信息等部門；二是機構改革的重點由機構數、人數走向了職能的轉變，即政府管什么、怎么管，這也是執政理念和執政方法的發展；三是政府管理的公益化標準，即老百姓不再滿足于路不拾遺、夜不閉戶，而需要政府提供更多的公益化服務；四是政府職能從許可審批制向權力清單制度轉移；五是政府管理從直接管理向監督管理轉變，即政府不再以批準等直接管理為主，而是以交付任務等監督管理為主。
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