京津冀緊密合作，協同保護生態環境，無論是在生態建設方面還是在污染防治方面都取得了一定的成績。這些成績的取得源于京津冀協同發展規劃設計和政策安排。我們將從京津冀生態環境協同保護的實踐與基礎、存在的問題、基本原則、主要任務、政策和法制建設五個方面出發，全面剖析“京津冀生態環境的協同保護”這一主題。
一、京津冀生態環境協同保護的實踐與基礎
（一）實踐
為了治理大氣污染，應對霧霾天氣，在“大氣十條”出臺之后，京津冀及周邊地區也制定了相關行動計劃，如《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》對協同減排、防治機動車污染、優化區域
經濟布局等重點任務提出了具體措施；《中華人民共和國大氣污染防治法》也就重污染天氣應對作出了制度上的安排。這些規劃、行動計劃和立法建立健全了京津冀及周邊地區大氣污染防治協作機制，促進了對協調解決區域內突出環境問題的研究，以及環評會商、聯合執法、信息共享、預警應急等防治措施的落實。
2013年，北京和天津簽訂了《北京市天津市關于加強經濟與社會發展合作協議》，提議雙方加強兩市重點污染物治理技術的合作，探索主要污染物排放總量指標的置換、交易方法；加強京津PM2.5污染治理合作，建立京津環境監測數據及空氣質量預測預警信息的共享機制；開展環境監測能力項目合作，探索建立重污染天氣的應急聯動預案。
同年5月，北京和河北簽訂《北京市——河北省2013至2015年合作框架協議》，提議圍繞首都經濟圈大氣治理等方面建立國家層面的協作機制，建立大氣污染聯防聯控合作機制。
2014年，京津冀及周邊地區聯合制定了《京津冀及周邊地區大氣污染聯防聯控2014年重點工作》，提出建立
專家委員會。由該專家委員會
組織開展區域大氣污染成因溯源、傳輸轉化、來源解析等基礎性研究，掌握區域大氣污染的成因規律，進一步提高區域大氣污染治理的科學性和針對性，科學指導區域大氣污染治理工作。由于京津冀各地區經濟水平、發展方式以及大氣污染來源等存在較大差異，聯防聯控機制目前進展緩慢。該專家委員會的成立有助于在摸清地區差異的基礎上，編制更合理的防治規劃，推動區域大氣治理。
同年，京津冀晉魯內蒙古六省（區、市）機動車排放控制工作協調小組由北京市牽頭成立，開創性地建立了機動車排放污染控制區域協同工作機制，進一步深化了京津冀及周邊地區大氣污染防治協作機制，推動京津冀及周邊省市機動車排放污染防治一體化協作，共同提高機動車排放監管水平。京津冀也簽署了《北京市、天津市、河北省
應急管理工作合作協議》，涉及森林防火、大氣污染治理等領域，開展應急合作。
同年10月，北京市環保局組織召開京津冀水污染
突發事件聯防聯控機制第一次聯席會議，三?。ㄊ校┉h保部門主管領導共同簽署了《京津冀水污染突發事件聯防聯控機制合作協議》，協商建立共同推進水污染突發事件聯防聯控機制。根據聯防聯控機制，京津冀將按照“五個第一時間”（第一時間報告、第一時間趕赴現場、第一時間開展監測、第一時間向社會發布信息、第一時間組織開展調查）要求，做到應急指揮一盤棋、應急監測一張圖、應急物資一體化、穩定社會一條心；同時暢通信息聯絡，強化資源共享，完善規章制度，及時通報有關情況；強化地市間、區縣間基層環保部門聯系溝通。
2015—2018年，京津冀及周邊地區每年都出臺一個大氣污染防治的行動方案，特別是秋冬季節的行動方案，如《京津冀及周邊地區2017年大氣污染防治工作方案》《京津冀及周邊地區2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》等。
關于生態建設，京津冀及周邊地區在防風固沙、涵養水源等方面從上世紀七八十年代就開始了初步的合作，最近十來年的合作則越來越緊密了，如北京市從2009年起與河北省合作在密云水庫和官廳水庫上游重點集水區建設生態水源保護林。2014年，京冀生態水源保護林建設合作項目涉及河北省張家口市的懷來、赤城、涿鹿、崇禮、沽源和承德市的豐寧、灤平、興隆，共計2市8縣，栽植苗木850萬株。加上此前的造林成果，京冀生態水源保護林建設合作項目6年來已累計實施造林50萬畝，到2019年將實現100萬畝的建設目標。京津風沙源區是全國防沙治沙的重點地區，2013年研究并出臺了京津風沙源治理二期工程管理辦法和建設標準。京津風沙源治理工程實施13年來累計完成治理總面積超過1000萬公頃，其中林業工程超過700多萬公頃，草地治理超過200多萬公頃，小流域治理100多萬公頃，人工造林也是比較多的。
從2017、2018年的大氣污染治理來看，京津冀及周邊地區在協同治理的基礎上，生態建設也取得了比較大的成績。除了對工業污染源、社會生活排放進行管控外，加強生態建設，如植樹造林、草原建設，既有利于揚塵的吸收，又有利于工業污染物、大氣污染物的吸收。所以，我們防治大氣污染物，除了管源頭、管應急，還要加強生態建設。2015年，京津冀簽訂了《京津冀協同發展林業有害生物防治框架協議》，按照協議的要求，京津冀三地要做到協同防治，統一指揮、統一行動，要統籌規劃防治工作發展布局，設立協同防治核心區域，建立重要信息交流通報機制，推進一體化監測預警體系建設。在此基礎上，京津冀繼續推進協同發展，出臺了《京津冀協同發展林業生態建設三年行動方案（2015—2017）》，繼續加強優勢互補、互利共贏，共同改善和保護林業生態。
到了新時代，京津冀協同發展更是取得了防治大氣污染與生態建設的新的成績，同時也面對新的挑戰，這要求我們繼續深化京津冀協同發展工作。2019年1月，習近平總書記到河北雄安、天津、北京城市副中心進行考察，就京津冀進一步深化協同發展作出了重要指示。
進入新時代之后，京津冀及周邊地區在協同發展方面都有所作為。2018年，北京市發改委發布《2018-2020年行動計劃和2018年工作要點》，從加強疏解、聯動“兩翼”、“織密”交通網等方面踐行京津冀協同發展的重大戰略，努力打造出區域協同發展改革的引領區；京津風沙源治理工程、京冀生態水源保護林建設合作項目、大氣污染聯防聯控以及保護生態環境等方面都取得了一定的經驗；北京城市副中心在“綠心”建設方面也取得了一定的成績。
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一是歷史文化和地理基礎。京津冀的歷史文化、地理環境都是緊密相關的。從地理來看，京津冀都位于華北平原的北部，西北面和北面地勢較高，南面和東面比較平坦。到了冬季，大氣污染物不容易擴散。京津冀的地質地貌、氣候、土壤、生物種類等是一個比較完整的系統，導致通過讓污染型企業在這個區域內搬遷來治理污染的意義不大。對此，我們既要搞節能減排，加強污染防控，讓企業低碳、綠色地發展，同時也要更大尺度地疏解首都的非首都功能，進而帶動其他地方的發展。京津冀地理構造相同，同屬海河水系、溫帶季風氣候，在自然生態、山川水利、降水氣候和資源供應等方面形成了息息相關的命運共同體，協同保護生態環境的基礎也就更加充分牢靠了。
二是政策和法律基礎。2015年，中共中央、國務院發布《京津冀協同發展規劃綱要》，成為京津冀協同發展規劃方面最重要的依據。以該規劃綱要為基礎，我們編制了很多專項規劃，如交通、大氣污染防治、農業等方面。2018年，國務院發布了《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》。在此基礎上，京津冀也分別出臺了行動計劃。
2015年，修改后的《大氣污染防治法》專門規定了區域污染聯防聯控一章，包括重污染天氣應急應對等；2017年，修改后的《水污染防治法》對流域水污染聯防聯控也作出了相關規定，這些法律法規為大氣、水污染防治提供了法律依據，奠定了法律基礎。
二、京津冀生態環境協同保護存在的問題
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體制問題涉及協同，即我們要有規劃的協同、法治的協同、政策的協同、執法司法的協同，更要有體制的協同。如果體制做不到協同，那么法律、政策、規劃的執行效果就很難令人滿意，因為按照傳統的屬地管理原則，京津冀兩個直轄市和一個省的行政管理是不完全相同的。每個地方的產業結構不一樣，減排的任務也不同，所以管理體制、管理的重點、監管的尺度、監管的方法也都未必完全一致，這就涉及對接的問題。為了解決京津冀大氣污染防治的體制問題，生態環境部設立了大氣環境司，其總體上是一個協調性質的部門，這也是我們在大氣環境保護方面的一次嘗試。
為什么要強調區域的體制的協同？因為有些問題不是一個地方能夠解決的，即污染物是傳輸的，比如刮北風時，北京的污染物可能就被刮到了河北；各行各業也都是大氣污染的“貢獻者”，比如河北的鋼鐵行業會對整個京津冀的生態環境產生沖擊。同時，我們還要按照生態環境協同保護的補償機制、中央財政轉移支付機制，進行利益的平衡，也可以說是大氣污染聯防聯控的共同但有區別責任原則。再有就是，跨區域環境治理機構的權威性需要加強。生態環境部掛牌成立了京津冀及周邊地區大氣環境管理局，就是為了促進京津冀在大氣污染聯防聯控方面的協作效率提升。
（二）責任確定問題
我們講合作、協同發展，必須要明確各自的權利和義務。從目前京津冀及周邊地區簽訂的協議來看，很多權利和義務都是具體的。還有一個問題就是，如果這些權利和義務是不公平的或某個地方難以接受的，那么我們在實施之中就很有可能遇到難處。因此，我們在確定權利和義務，包括實施權利、履行義務時，必須要關注是否合理的問題。
建立生態補償機制、財政補償機制也必須有其合理的基礎，比如說為什么是北京、天津給河北支持或補償？一是經濟基礎不同，二是責任不同，三是根據大氣污染、水污染生態補償的原則，如誰污染誰負責、誰受益誰付費。也就是說，為了進一步改善北京地區的環境，河北在產能結構調整、一些企業的限產停產方面做出了犧牲，北京應該給予河北一定的經濟支持，而經濟支持必須用制度手段予以保證。
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一是生態環境承載力的評估。以評估京津冀生態環境承載力為基礎，建立預警機制，即超過了生態環境承載力就啟動
應急預案。
二是生態環境功能的分區管控。京津冀及周邊地區是比較廣袤的，生產、生活、生態空間非常多。如何確保生態安全？就是要在保證生產、生活、生態空間協調發展的基礎上，促進經濟社會協調發展與生態環境協同保護，這就要求我們必須進行環境功能分區管控，堅持生態紅線制度，避免城市建設“攤大餅”。
三是生態空間的用途管控。這就是指哪些地方適合做什么的問題，包括緩沖區、核心區、實驗區，每個區域應該做什么、不應該做什么都必須得到管控，即在不應該搞旅游開發或生產經營的區域開展相關行動，就必須責令改正。
四是產業結構調整。每個地方的生態容量有限，地方優勢和特點不同，所以地方產業應當圍繞其優勢、特色，發揚其基礎，把產業結構布局好。京津冀整個區域協同發展的力度很大，特別是交通上的“一小時經濟圈”“兩小時經濟圈”，將更大尺度和范圍內優化產業結構變為可能。大氣污染聯防聯控、水污染聯防聯控在本質上是產業的問題，包括企業排放超不超標、是否偷排的問題都是治標，產業結構合不合理才是治本。只有產業結構合理了，這個地方的生態環境保護才有了扎實的基礎。
五是環境準入管控。產業結構定好了，地方也就建立起了環境準入的負面清單，對哪些企業不能進、哪些企業可以進都作出了明確的規定，這樣就把環境不友好型的、資源浪費型的企業擋在門外，為地方發展奠定了基礎。然而，如果北京發展環境友好型企業，河北仍發展污染型企業，那么京津冀生態環境協同保護是做不好的。所以，京津冀必須建立一個協商機制，包括跨區域環境污染防治、工業園區設計等內容，按照《中華人民共和國大氣污染防治法》等的規定進行區域環境影響評價的會商，避免跨區域的環境污染。
此外，城市開發邊界和最小的生態安全距離也要得到制度的管控。以前，北京、天津以及河北很多地方的城市建設都存在“攤大餅”現象。城市建設“攤大餅”是粗放式的發展，“攤”得越開就越容易產生大氣污染。因此，我們必須對城市的格局進行規劃，如建設產城融合的衛星城。最小的生態安全距離，指的就是城市和城市、城市和周邊之間應該以一個最小的距離來保證城市的生態安全。
生態建設除了城市和城市之間的建設，還要加強城市綠色建設，包括屋頂綠化、城市公園、綠地等的建設。京津冀生態建設這幾年做得不錯，但仍然有“削山造城”、破壞綠地、搞違章建設的現象存在，這是京津冀協同發展所不允許的。
六是生態環境的監測管控。現在國家有一張生態環境監測的網，各省也都有一張網，雖然省以下的環境監測已經統一，但要做到監測一體化，實施網格化管理，還存在一些監測的問題，如監測作假問題。
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1.方法問題
一是規劃方法的問題。京津冀協同發展雖然有規劃綱要以及生態環境保護專項規劃，但在規劃方法方面存在一些銜接的問題，如不同的規劃如何進行比對、匹配的問題，相同的規劃在區域之間也可能不匹配的問題。
二是執法方法的問題。信息數據庫是不是對接、地方執法有多少單位和指標、監管平臺建設的要素等問題都必須進行對接。執法方法，是聯合執法、協同執法還是交叉執法，每個地方也不一樣。我們必須讓執法方法協同化，只有執法方法統一了，才能做到盡職盡責、失職追責。
三是信息共享的問題。信息的通報涉及時限、內容、怎么做的問題，我們必須進行明確。京津冀在大氣污染、水污染防治方面也要建設信息共享和通報機制。
四是建設生態補償機制的問題。建設生態補償機制，包括激勵、考核、評價、問責等機制。京津冀應該實現一體化的生態補償機制，遵守《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》《生態文明建設目標評價考核辦法》，細化本地的追責規定，確保京津冀在法治氛圍內協同發展。
五是市場機制、社會參與機制。市場機制，如包括排污權交易，京津冀在大氣污染防治的排污權交易方面，還是大有文章可做的，如火電廠、鋼鐵水泥等的大氣污染物排放的排污權交易。排污權交易能促進節能減排的經濟成本最小化、經濟效益最大化。社會參與機制，如京津冀協同執法時，是否邀請公眾代表、社會組織參加，是否邀請人大代表、政協委員監督等的問題。只有相互監督，我們的聯合執法、交叉執法才能夠真正落到實處。
2.尺度問題
一是執法尺度。以大氣污染防治為例，京津冀各地都有自己的大氣污染防治條例，其中關于處罰的行為種類、幅度等內容未必是一致的。所以，我們有必要協調執法尺度，即同一個違法行為，在京津冀各地得到的處罰不應該有太大的懸殊，以避免污染跨區域轉移。
二是司法尺度。京津冀協同發展在生態環境司法方面已經取得了一定的進展，如跨區域環境污染的案件，目前已確定第一受理的是河北省法院。
三是補償尺度。其內容就是上述生態環境保護補償的機制建設，其公平性是補償尺度的問題。
三、京津冀生態環境協同保護的基本原則
京津冀生態環境協同保護，要以習近平生態文明思想統領生態協同保護與治理工作的全局，堅持綠水青山就是金山銀山的理念，堅持綠色發展理念，強化生態環境聯建聯防聯治；以保護生態環境、改善空氣質量、改善人居環境，提高人民生活質量，建設和再現京津冀地區自然生態和秀麗景色為目的；以健全組織、區域聯動、聯防聯控治理保護生態環境工程為載體；以圍繞全面治理大氣污染、水體污染，增強區域環境保護合力為主線；以健全制度、依法治理，綜合治理污染源為手段，建立機制、強化領導、明確責任、加大治理污染力度，修復和改善京津冀地區生態環境的質量，提升京津冀一體化可持續發展的能力，實現經濟社會與自然生態環境的協調發展，實現京津冀“天變藍、水變青、地變綠”的美好愿景。
京津冀生態環境協同保護，要遵守哪些原則？
一是環境健康保護和生態保護一體化原則。既要加強污染防治，也要加強生態保護，污染防治和生態保護之間是密切相關的。
二是生物和生態多樣性原則。京津冀及周邊地區的生物和生態多樣性是生態系統安全的重要保證。水和濕地生態系統可以保持流域水量平衡，補充地下水，優化自然環境；森林和草原生態系統具有防風固沙、防洪保土、調節氣候的功能；農田生態系統能夠維護農業生態系統。因此，我們必須確保生物多樣性，這也是《京津冀協同發展規劃綱要》所明確的。
三是統一規劃與依法管控原則。統一規劃，是指嚴格落實《京津冀協同發展規劃綱要》以及其他相關的規劃。依法管控，包括空間管控、產業結構管控、產業準入負面清單管控等，以及城市增長邊界的管控。
四是功能分區與分類管控原則。京津冀有很多分區，每個區域都有自己的功能，如生態區、工業區、農業區、生活區、文教區、商業區等。有功能分區，針對不同的功能分區進行不同的生態環境的管控。我們要按照優化重點，限制和禁止開發的總體要求，明確不同區域各自經濟社會發展的重心，合理規劃城鎮、農業、生態空間的規模比例。
五是激勵與約束并重原則。通過嚴格環境準入、環境標準、總量控制、環保考核等管理措施強化政府管控與約束，規范開發建設行為。通過價格、財政、收費、
金融等政策措施引導規范企業環境行為，落實環境保護主體責任。
六是協調保護與自主性相結合原則。京津冀一體化的保護與發展，肯定有一些共同的要求，但是每個地方也有不同的情況、不同的問題，所以必須發揮地方的能動性，創造性地解決問題。
四、京津冀生態環境協同保護的主要任務
第一，實現京津冀生態環境立法和制度的一體化。在大氣污染、水污染方面，京津冀都有自己的立法。對此，我們需要建設立法協商，包括京津冀各地方人大與政協的定期交流、立法的溝通等。立法和制度一體化，是京津冀協同發展的重要保障。
第二，實現京津冀生態環境保護規劃一體化。在《京津冀協同發展規劃綱要》的基礎上，我們要協調好各專項規劃，在尺度、方法上保持一致，特別是產業發展規劃。產業發展是決定生態環境保護成效的關鍵，產業布局不合理、產業結構不科學，導致產業落后，更會導致環境保護工作欠債增多。因此，只有生態環境保護的規劃和產業發展的規劃協同了，京津冀生態環境保護才有了基礎。
第三，實現京津冀生態環境監管責任一體化。監管責任一體化，就是要在中央統一協調下，在京津冀協同發展領導小組的架構下，把京津冀各地方的權力清單、責任清單捋清楚，建立一個職責清單。各地方按照清單來解決問題，如果沒有盡職履責，就要進行追責。
第四，實現京津冀生態環境信息公開與公眾參與一體化?，F在，國家已經規定了企事業單位環境信息公開辦法，在可操作的層面上，京津冀也要拿出具體的辦法，如企業信息公開，包括公開哪些信息以及公開的程序、時間要求、范圍、形式等。此外，我們還要促進社會參與、公眾參與，讓社會組織、社會大眾參與到京津冀協同發展中來，完善社會監督，保證地方政府嚴格貫徹落實法律法規的要求。
第五，實現京津冀生態環境執法一體化。執法的體制要協同，尺度和方法也要協同。在執法規范的基礎上，我們要加強
培訓，實行執法對接，包括聯合執法、交叉執法等的方法、程序、尺度等。
第六，實現京津冀生態環境監測和應急一體化。目前，京津冀在監測上基本實現了聯網、重污染天氣的聯合預警應急等?，F在來看，應急方面還存在一些問題，比如說重污染天氣期間，一些該停工的建筑工地沒停工，應該限產停產的企業沒有限產停產。應急措施不統一，會對區域大氣污染聯防聯控產生負面影響。
第七，實現京津冀生態環境考核督察問責一體化。在京津冀地區不同的市、縣、區，同一個行為的追責應該要協同。
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