楊良初：70年我國社會保障制度改革的回顧與思考

                        

• 　　我國社會保障制度建立與改革走過了不平凡的70年歷程，澆鑄了一代又一代社會保障工作者辛勤的汗水，取得今天這樣的成績很不容易。站在我國即將全面建成小康社會的節點上，站在中華人民共和國成立70周年的關鍵節點上，回顧我國社會保障制度改革和發展的歷程，很有必要。

   

  　　一、中華人民共和國成立以來我國社會保障制度的建立與發展

   

  　　（一）改革開放前我國社會保障制度的建立與發展

   

  　　1.我國社會保障制度形成與建立階段（1949-1957年）

   

  　　隨著中華人民共和國成立，國家進入全面社會主義經濟制度建立階段，作為經濟制度和體制的重要組成部分，社會保障制度進入全面建立階段。當時，社會保障制度建立完全服從服務于經濟建設和計劃經濟體制。我國社會保障制度最早是從全民所有制企業開始的，縣以上集體所有制企業參照執行。國家機關與事業單位實行公費醫療、死亡撫恤等社會保障項目。

   

  　　1950年5月19日，政務院頒布《救濟失業工人暫行辦法》，對城鎮失業工人的救濟范圍、救濟標準、方法及資金來源作了明確規定。1951年2月26日，政務院批準頒布《中華人民共和國勞動保險條例》，這是我國第一部統一的社會保險法規，對建立我國企業職工社會保險體系架構具有重要意義。這部法規明確了除失業保險以外的養老、工傷、生育、遺屬等基本保險項目，為我國企業職工社會保險制度發展奠定了基礎，也是我國企業職工社會保險制度的基本法律依據。1956年，《中華人民共和國女工保護條例（草案）》完成，標志著我國女工勞動保護制度形成，它也是我國保護女工權益的第一部法規。1957年2月，衛生部頒發的《職業病范圍和職業病患者處理辦法的規定》，是我國工傷保險的專門法規，促進了我國職業病防治工作。

   

  　　在國家機關和事業單位工作人員社會保障方面，1950年以來，國家逐步通過單項法規形式對工作人員的疾病、養老、生育、死亡撫恤等作出規定。1950年12月，內務部頒布《革命工作人員傷亡褒恤暫行條例》；1952年6月，政務院頒發《關于各級人民政府、黨派、團體及所屬事業單位國家工作人員實行公費醫療預防指示》；1952年9月，政務院頒發《關于各級人民政府工作人員在患病期間待遇暫行辦法》；1955年4月，國務院頒發《關于女工作人員生產假期的通知》，同年9月，財政部、衛生部和國家人事局聯合頒發《關于國家機關工作人員子女醫療問題》的規定；1956年，頒發《中華人民共和國女工保護條例（草案）》；1955年12月，國務院頒發《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》和《國家機關工作人員退職處理暫行辦法》。1950-1955年，政務院及主管機關陸續頒布7個單行條例、辦法，對國家機關、黨派團體、事業單位工作人員的傷亡撫恤、醫療、疾病、生育、退休、退職等待遇作出規定，初步建立了國家機關工作人員社會保障制度。這一時期對全民所有制企業采取按工資總額一定比例提取勞動保險金的辦法，統一調配使用，社會保障體系初步形成。1957年末，全民所有制企業職工2451萬人，城鎮集體所有制企業職工650萬人，年支付保險福利費總額27.9億元，占當時年工資總額的17.9%。

   

  　　這一時期社會保障制度總體特征：一是建立了國家機關工作人員和企業職工社會保障制度體系的基本架構；二是確保這一時期國家經濟建設和抗美援朝戰爭對社會保障的需要，起到了維護社會穩定的作用；三是起點低、覆蓋廣、法規層次低。

   

  　　2.我國社會保障制度發展與徘徊階段（1958-1978年）

   

  　　1958-1978年，是我國經濟建設曲折發展階段。這一時期社會保障制度雖然沒有大的改革和變化，但社會保障項目更加豐富與健全，社會保障管理有所加強，待遇標準有所提高。國務院陸續出臺了大量社會保障法規和規定，對中華人民共和國成立初期出臺的社會保障制度作出進一步完善和修改。一是修改補充了干部、工人退休退職規定，使退休退職制度更加健全。在退休制度方面，1958年2月，國務院頒布《關于工人、職員退休處理的暫行規定》；在退職制度方面，1958年3月，全國人大常委會批準《國務院關于工人、職員退職處理的暫行規定》。二是在疾病保險方面，改進了公費醫療與勞保醫療制度。主要針對企業職工勞保醫療和國家工作人員公費醫療中存在的管理和浪費問題，提出了一些改進措施。比如：看病要收掛號費，營養滋補藥品除特批外，一律自理；職工因公負傷、因職業病住院，個人適當負擔膳食費。在職業病保障方面，對硅肺病人生活待遇、還鄉休養待遇等作出具體規定。三是對精簡下放職工的生活安置問題作出了相關規定。1962年6月，國務院頒布《關于精簡職工安置辦法的若干規定》，凡是精簡下來的老弱殘職工，符合退休條件的作退休安置，不符合退休條件的作退職處理。對家庭生活有依靠者，發給退職補助費，家庭生活無依靠者，由當地民政部門按月發給相當本人原標準工資的40%的救濟費。四是在社會保障業務管理方面。制定出臺了一些有利于加強社會保障管理和方便職工保險待遇領取的制度和辦法，有衛生部和全國總工會研究制定的《批準工人、職員病傷、生育假期的試行辦法》、1960年7月全國總工會制定的《關于享受長期勞動保險待遇的易地支付試行辦法》。此外，調整了學徒工的社會保障待遇，建立了農村合作醫療制度并得到一定發展。

   

  　　十年動亂期間，我國社會保障制度遭到嚴重破壞。十年動亂結束后，國家重新把工作重點轉移到經濟建設上，社會保障工作處于恢復重建狀態。1978年6月，國務院頒布《關于安置老弱病殘干部的暫行規定》和《關于工人退休、退職的暫行辦法》，1980年10月國務院頒發《關于老干部離職休養的暫行規定》。這一時期主要配合平反冤假錯案工作，對恢復老干部工作和社會保險待遇作出一系列決定。1980年3月，國家勞動總局、全國總工會聯合發布《關于整頓和加強勞動保險工作的通知》，恢復勞動保險金的提取與統籌工作。同時，集體所有制企業的社會保障制度也得到恢復。

   

  　　（二）改革開放以來我國社會保障制度進入全面、系統的改革創新時期

   

  　　改革開放以來，我國社會保障制度改革大體上經歷了以下3個階段：

   

  　　1978-1992年，以養老、醫療和失業保險為重點的改革探索階段。在養老保險方面，1984年開始的國有企業改革沖擊了傳統的勞動保險制度，為平衡不同企業的退休費用負擔，廣東、江蘇等地的企業開始試行退休費用社會統籌，使“企業保險”向社會保險邁出了第一步。1986年，國務院決定在國有企業新招工人中實行勞動合同制，建立勞動合同制職工的養老保險制度，個人按本人工資的3%繳費，改變了過去完全由國家和企業負擔的辦法，第一次實行個人繳費制度。1991年，國務院頒布《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，確定了基本養老保險、企業補充養老保險和個人儲蓄養老保險相結合的多層次養老保險體系，規定社會養老保險費用由國家、企業和個人三方共同負擔，實行社會統籌。在醫療保險方面，針對公費醫療和勞保醫療的固有問題，各地探索醫療費用與個人利益掛鉤、醫療費用定額管理、大病醫療費用社會統籌等改革辦法。1989年，國務院推進“加快社會保險制度的改革”，在丹東、四平、黃石和株洲4個城市開始試行大病醫療費用的社會統籌，并逐漸在部分地區推廣。在失業保險方面，1986年，國務院頒布《國營企業職工待業保險暫行規定》，第一次明確對國營企業職工實行待業保險制度，標志著我國失業保險制度的建立。此外，逐步恢復發展救災救濟、農村五保供養等社會救助制度，1987年開始通過發行福利彩票（有獎募捐券）籌集社會福利資金。

   

  　　總之，這一階段的社會保障制度改革是作為國有企業改革的配套措施展開的，在與國有企業改革緊密相關的一些項目上突破了原有計劃經濟的束縛，開始建立與社會主義市場經濟相適應的保險項目，如提出建立多層次的養老保險體系、探索醫療保險社會統籌、初步建立失業保險制度等。

   

  　　1993-2002年，社會保障制度進入改革深化和制度框架初步形成階段。1993年，黨的十四屆三中全會通過《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，將社會保障制度作為構筑我國社會主義市場經濟的五大體系之一，提出建立包括社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置、社會互助和個人儲蓄保障的多層次社會保障體系，養老和醫療保險制度實行社會統籌和個人賬戶相結合模式。

   

  　　在養老保險方面，1995年3月，國務院發布《國務院關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，進一步明確“統賬結合”是養老保險制度的方向，并提出社會統籌與個人賬戶相結合的實施辦法，允許各地結合實際進行選擇試點。1997年7月，國務院發布《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，統一了養老保險的賬戶規模、繳費比例、計發辦法等主要指標，正式確立了目前養老保險制度的基本框架。針對個人賬戶空賬運行等問題，2000年12月，國務院頒發《國務院關于印發完善城鎮社會保障體系試點方案的通知》，并于2001年首先在遼寧省進行試點，隨后擴大到吉林、黑龍江兩省。調整個人賬戶規模，改革基礎養老金計發辦法，探索做實個人賬戶的經驗。2000年8月，黨中央、國務院決定建立全國社會保障基金，同時設立全國社會保障基金理事會，負責管理運營全國社會保障基金，為應對人口老齡化帶來的資金壓力建立戰略儲備。這一階段，圍繞企業職工基本養老保險基金模式的轉變，在擴大養老保險覆蓋面、提高基本養老保險統籌層次、實行屬地化管理、推動退休職工社會化管理、探索機關事業單位養老保險改革、試行企業年金制度等方面取得了一定進展，多層次、廣覆蓋的企業職工養老保險制度框架初步建立。

   

  　　在醫療保險方面，1994年，國務院決定在江蘇省鎮江市和江西省九江市進行試點（簡稱“兩江試點”），探索建立“統賬結合”的醫療保險制度。1998年，國務院頒布《關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》，確立了社會統籌和個人賬戶相結合、用人單位和個人共同繳費的城鎮職工基本醫療保險制度。同時，為控制醫藥費用過快增長、解決“以藥養醫”問題，國務院體改辦、國家計委、國家經貿委等于2000年聯合發布《關于城鎮醫藥衛生體制改革的指導意見》，同步推進醫藥衛生體制改革。

   

  　　在失業保險等方面，1993年，國務院頒布《國有企業職工待業保險規定》，把保障對象的覆蓋面擴大到所有國有企業職工，并對待業救濟金的發放標準作出調整。針對國有企業改革下崗職工凸顯等問題，1998年，中央提出“兩個確保”、“三條社會保障線”等重大政策，對國有企業下崗職工基本生活和企業離退休人員基本養老金實行按時足額發放，建立相互銜接的國有企業下崗職工基本生活保障、失業保險和城市居民最低生活保障“三條保障線”。1999年，國務院頒布《失業保險條例》，正式將待業保險改為失業保險，將失業保險的保障對象擴大到城鎮所有企業職工，統一了繳費標準和待遇標準。

   

  　　在工傷和生育保險方面，1994年，勞動部發布《企業職工生育保險試行辦法》，對生育保險制度改革的內容、標準、形式等予以規范。1996年，勞動部頒發《企業職工工傷保險試行辦法》，統一了工傷保險待遇標準，擴大了覆蓋范圍，工傷保險由企業保險向社會保險邁出了一大步。

   

  　　在社會救助等方面，20世紀90年代以來，國家不斷完善面向城鄉貧困居民的最低生活保障制度，構建社會保障體系的最后一道“安全網”。1994年，國務院公布施行《農村五保供養工作條例》，我國農村五保供養工作開始走上規范化、法制化軌道。1997年，國務院發布《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，決定在全國建立城市居民最低生活保障制度。1999年，國務院頒布《城市居民最低生活保障條例》，對城市居民最低生活保障的保障對象、保障標準、資金來源等進行規范，并提出實現應保盡保的目標。老年人、殘疾人和孤殘兒童的社會福利制度得到進一步發展。

   

  　　總之，這一階段的社會保障制度改革確立了養老和醫療保險的制度模式，建立了城鎮失業保險制度，生育保險、工傷保險制度進一步完善，城市居民最低生活保障制度得以建立并不斷完善，我國社會保障制度框架初步形成。

   

  　　2002年至今，社會保障制度改革進入全面覆蓋和全面深化階段。2002年11月,黨的十六大把社會保障作為全面建設小康社會的重要內容，明確要求建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障體系。2006年10月，黨的十六屆六中全會通過《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，將到2020年基本建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系作為構建社會主義和諧社會的重要目標。2007年10月，黨的十七大提出“加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民基本生活”。在這一大背景下，我國社會保障制度進入了以政府基本公共服務均等化為主線的全面覆蓋、加快發展的新階段。2012年11月，黨的十八大提出“統籌推進城鄉社會保障體系建設”。2017年10月，黨的十九大提出，“按照兜底線、織密網、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。”

   

  　　養老保險方面，在總結東北三省試點的基礎上，2005年12月，國務院發布《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》，將城鎮企業職工基本養老保險的覆蓋面進一步擴大到個體工商戶和靈活就業人員，調整個人賬戶規模和基本養老金計發辦法，擴大做實個人賬戶試點，建立基本養老金正常調整機制，并加快提高統籌層次，實現省級統籌。同時，加快發展企業年金制度，開始積極探索農村養老保險制度。2014年2月，國務院印發《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，提出到“十二五”末，在全國基本實現新農保和城居保制度合并實施，并與職工基本養老保險制度相銜接。2015年1月，國務院印發《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，決定從2014年10月1日起對機關事業單位工作人員養老保險制度進行改革，將機關事業單位職工納入基本養老保險制度體系，按照“社會統籌與個人賬戶相結合”的方式，單位按職工工資總額20%繳費納入社會統籌基金，個人按工資總額8%繳費納入個人賬戶基金，為下一步城鎮職工基本養老保險制度統一奠定了制度基礎。同時，同步建立職業年金制度，形成多層次的養老保險體系。為企業減負，多次下調企業社會保險繳費率。2018年6月，國務院發布《國務院關于建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知》，規定了中央調劑基金籌集、撥付、管理等內容。

   

  　　在醫療保險方面，進一步擴大城鎮職工基本醫療保險覆蓋范圍，制定和完善農民工參加大病醫療保險的辦法，大力發展農村新型合作醫療制度。2002年10月，《中共中央國務院關于進一步加強農村衛生工作的決定》明確提出，各級政府要積極組織引導農民建立以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度。為解決城鎮非從業居民的基本醫療保障問題，2007年7月，國務院發布《關于開展城鎮居民基本醫療保險試點的指導意見》，開始探索建立城鎮居民基本醫療保險制度，提出2007年在有條件的省份選擇2至3個城市啟動試點，2008年擴大試點，爭取2009年試點城市達到80%以上，2010年在全國全面推開，逐步覆蓋全體城鎮非從業居民。2015年5月，國務院辦公廳發布《國務院辦公廳關于全面推開縣級公立醫院綜合改革的實施意見》，主要目標是堅持公立醫院公益性的基本定位，基本實現大病不出縣，努力讓群眾就地就醫。2015年6月，國務院辦公廳印發《關于促進社會辦醫加快發展若干政策措施的通知》，提出進一步放寬準入、拓寬投融資渠道、促進資源流動和共享、優化發展環境等4方面16條措施，促進社會辦醫加快發展。2015年9月，國務院辦公廳發布《國務院辦公廳關于推進分級診療制度建設的指導意見》，提出到2020年，分級診療服務能力全面提升，保障機制逐步健全，基層首診、雙向轉診、急慢分治、上下聯動的分級診療模式逐步形成。2016年7月，國家發展改革委、國家衛生計生委、人力資源社會保障部、財政部聯合發布《關于印發推進醫療服務價格改革意見的通知》，提出在2016年底前建立健全公立醫療機構醫療總費用、次均（床日）費用、檢查檢驗收入占比、藥占比、門診和住院人次等指標定期通報制度，制定醫保支付標準的政策措施等多項政策。為保障因工作遭受事故傷害或者患職業病的職工獲得醫療救治和經濟補償，促進工傷預防和職業康復，分散用人單位的工傷風險，2003年4月，國務院頒布《工傷保險條例》，為健全工傷保險制度確立了基本的法律框架。為統籌城鄉發展，保障農民工合法權益，改善農民工就業環境，2006年1月，國務院制定《國務院關于解決農民工問題的若干意見》。為妥善解決被征地農民的基本生活和長遠生計問題，維護其合法權益，2006年4月，國務院辦公廳印發《國務院辦公廳轉發勞動保障部關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作指導意見的通知》。

   

  　　社會救助和社會福利方面，在全國建立農村最低生活保障制度，逐步提高城市最低生活保障標準，逐步建立主要由政府投入支持的城鄉醫療救助制度，為特殊困難群體提供基本醫療保障。積極推進社會福利事業的發展，通過多渠道籌集資金，積極培育相關社會工作人員，為老年人、孤兒和殘疾人等群體提供社會福利。隨著人口老齡化程度不斷加深和人民生活水平逐步提高，老年群體多層次、多樣化的服務需求持續增長，對擴大養老服務有效供給提出了更高要求，2011年9月，國務院印發《國務院關于印發中國老齡事業發展“十二五”規劃的通知》。為加快推進養老服務業供給側結構性改革，讓廣大老年群體享受優質養老服務，2016年12月，國務院辦公廳印發《國務院辦公廳關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》。同時，完善優撫安置制度和軍人保障制度。

   

  　　總之，這一階段的社會保障制度改革注重城鄉統籌發展，著力擴大覆蓋面，以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，加快建立以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系建設，建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系。同時，社會保障制度建設邁入規范化和法治化階段。

   

  　　二、70年我國社會保障制度發展的特點分析

   

  　　（一）改革開放前我國社會保障制度的特點分析

   

  　　中華人民共和國成立以后，百廢待興，我國經濟建設剛剛起步，不久爆發了抗美援朝戰爭，國家面臨經濟建設和抗美援朝雙重任務。社會保障制度建設也是圍繞這兩方面展開的。1950年5月19日，政務院頒布《救濟失業工人暫行辦法》；1950年12月11日，內務部頒布《革命工作人員傷亡褒恤暫行條例》，都是圍繞著國家工作重點展開的，客觀上起到了保護軍人正當權益、穩定社會的作用。

   

  　　這一階段的社會保障制度，過度把社會保障制度與社會主義制度聯系起來，沒有看到社會保障與現代社會之間的內在聯系。過分強調社會保障的階級性，結果給社會保障制度的建立帶來種種弊端。

   

  　　首先，社會保障制度覆蓋范圍狹窄。主要局限于城市和國有企事業單位的職工，城市非全民所有制單位的勞動者所能享受的社會保險待遇極其有限，待遇水平也遠遠低于全民所有制單位。占人口絕大多數的農村農民更是無緣現代社會保障制度。

   

  　　其次，在全民所有制單位內部，社會保障待遇過高，平均主義問題嚴重。國家與企業對社會保障項目包攬過多，個人在社會保障過程中的權利與義務互相脫節，有些項目的保障程度超過當時的經濟承受能力，導致國家和企業背上了沉重的包袱。

   

  　　再次，社會保險社會化程度低，企業辦社會、單位辦社會相當普遍。社會保險制度的精髓在于通過社會化機制進行社會互濟以克服個人和單個企業無法應對的社會風險，但在改革以前，我國的社會保險制度逐步退化為社會保險資金由各企業負擔，導致不同企業之間社會保險費的負擔畸輕畸重。

   

  　　最后，也是最為關鍵的是，社會保障制度的社會穩定與安全功能無法發揮。制度本身功能是要調節社會的收入分配，化解人們在社會生活中可能碰到的各種風險，達到穩定社會秩序，促進社會發展的目的。但是，改革前的社會保障制度無法實現這些功能。另外，由于社會保障的制度缺陷，職工個人在社會保障制度中的權利與義務不對稱，嚴重摧毀了社會保障制度的激勵功能和社會發展的動力機制。

   

  　　（二）改革開放以來我國社會保障制度改革的特點分析

   

  　　在改革開放后的十多年時間里，我國社會保障制度改革仍然受到社會保障制度是社會主義制度組成部分的思想影響，把社會保障制度改革當成國有企業改革的配套措施，給社會保障制度改革帶來一系列問題。一是把社會保障制度改革視為經濟體制改革的包袱。二是把社會保障制度建立看成是市場經濟體制的配套措施，忽視社會保障本來的社會功能。三是把社會保障制度改革的覆蓋面限于國有企事業單位，難以促進市場公平競爭。

   

  　　20世紀90年代后期至今，我國社會保障制度改革沿著社會保障體系是社會主義市場經濟體制重要組成部分的方向，社會進步的“穩定器”、經濟運行的“減震器”和社會公平的“調節器”的功能逐漸顯現。一是打破所有制界限成為覆蓋全社會的社會保障機制，成為社會治理的有效工具。二是各項社會保障支付標準普遍提高，成為調節收入分配、維護社會公平的有力武器。三是社會保障不再是經濟發展的拖累，而是經濟社會發展的動力。隨著我國人口老齡化現象不斷加劇，社會保障制度體系進一步健全，社會保障支付水平進一步提高，老年群體的消費越來越成為拉動經濟增長的強大動力。

   

  　　三、70年我國社會保障制度改革的經驗與教訓

   

  　　（一）正確的理念與指導思想是社會保障制度改革成功的關鍵

   

  　　在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想的指導下，我國經濟建設目標穩步實現，社會保障制度建立并不斷發展。

   

  　　中華人民共和國成立初期，我國社會保障制度的建立受蘇聯的影響和國家計劃經濟體制的影響，社會保障制度局限于覆蓋全民所有制企事業單位。改革開放初期，我國社會保障制度改革圍繞搞活國有企業、實現“減員增效”目標展開，雖然實現了企業節省用工成本、提高經濟效益的目標，但并未形成有利于國有企業與非國有企業公平競爭的環境，也沒有起到調節收入分配、維護社會公平的作用。20世紀90年代以來，建立和完善社會保障制度是社會主義市場經濟發展的要求，社會保障制度覆蓋范圍逐步從國有企業職工擴大到城鎮所有企業職工，起到了促進不同所有制企業公平競爭的作用。同時，調節收入分配、維護社會穩定的社會功能逐步增強。

   

  　　（二）西方國家積累的社會保障制度建設的經驗值得借鑒，但不能照搬照抄

   

  　　不可否認，西方市場經濟國家社會保障制度建立了一百多年，盡管出現了“高福利病”，但從制度架構、收繳發放、資金管理、投資運營等方面比較成熟，在歷次危機和動蕩中，社會保障制度所發揮的作用功不可沒。我國社會保障制度改革在不斷完善，要借鑒各國在制度建設、收繳發放、資金管理等方面的做法與經驗，更要根據我國的國情制定制度方案，在實踐中不斷完善，切不可盲目照搬照抄。

   

  　　（三）作為社會保障制度中涉及面最廣、影響最大的一項制度，養老保險制度是社會保障制度的核心

   

  　　養老保障制度由基本養老保險、補充養老保險、商業養老保險三部分組成，是社會保險項目中內容最全、覆蓋面最廣、繳費率最高的一個險種。我國社會保障制度改革最早是企業職工基本養老保險制度，1986年各地開始探索全民所有制企業職工退休金社會統籌改革。1997年7月建立全國統一的企業職工基本養老保險制度，目前已經建立了行政事業單位職工基本養老保險制度和城鄉居民基本養老保險制度，實現了基本養老保險制度的全覆蓋。

   

  　　（四）地方利益和部門利益是掣肘社會保障制度改革深化的重要原因

   

  　　我國社會保障制度改革進行了20多年，從養老保險、失業保險制度改革著手，到目前基本建成社會保險、社會救助、優撫安置、社會福利制度構成的體系完整、覆蓋面廣、功能多元、可持續性增強的社會保障制度體系，取得的成效有目共睹。但需要引起重視的是，地方利益和部門利益是掣肘改革進程的重要原因。

   

  　　（五）社會保險制度不僅涉及基金收繳與發放，也涉及投資運營與基金監管

   

  　　人社部門重視社會保險基金收繳和發放，是自身職責使然。但是，社會保險基金管理不只是收繳與發放問題，還有結余資金投資運營與資金監管問題，后者對社會保險收支可持續性影響也很大。

   

  　　（六）對社會保險基金精算平衡與風險防控的重視和關注不夠

   

  　　社會保險制度設計科學合理，才能保證制度的可持續發展。社會保險制度的精算平衡是防范社會保險制度運行風險和財政風險發生的基礎。

   

  　　四、未來我國社會保障制度改革的幾點思考

   

  　　70年社會保障制度改革的歷史是中華人民共和國成立70年波瀾壯闊進程中不平凡的一頁，具有濃墨重彩的一筆，有許多經驗，也有不少教訓。未來，社會保障制度改革如何圍繞國家“兩個一百年”目標進一步調整和完善，使社會保障制度成為讓廣大人民更加有獲得感、幸福感的制度，是值得我們去認真思考的問題。

   

  　　第一，社會保障制度不僅是社會主義市場經濟體制的組成部分，也是現代社會具有更加健全的社會治理和社會穩定功能的一項社會制度。社會保障制度不僅是經濟社會協調發展、社會共建共享的制度保障，也是調節收入分配、解決社會貧富分化的有效手段，是緩解就業壓力、促進社會和諧發展的重要工具，是調和社會矛盾、實現社會穩定的重要途徑。要充分發揮社會保障制度的社會治理和社會穩定功能，為現代社會健康、和諧發展提供堅實基礎。

   

  　　第二，要在比較、分析、取舍的基礎上借鑒國外經驗，結合我國國情加以吸收和利用。要以正確和科學的態度學習國外經驗，通過比較不同類型的社會保障制度，找到社會保障制度與國家體制、經濟社會發展水平、人們生活習慣等相協調的共同規律和特點，結合我國的經濟發展水平、國家體制、收入水平與分配現狀，吸收其中適合我國國情的制度構成要素和制度類型，加快構建符合我國國情的社會保障制度，不斷補充完善，建成保障基本、覆蓋廣泛、功能健全、可持續發展的社會保障制度體系。

   

  　　第三，要按照“三支柱”思路構建政府、單位（企業）、個人合理分擔的養老保險制度。一是按照“三支柱”思路優化現行城鄉養老保險制度。二是劃分中央地方基本養老保險財政事權。三是按大類適當合并社會保險基金經辦機構，形成管理統一、業務放開、信息共享的經辦體制。

   

  　　第四，要打破地方利益和部門利益樊籬，健全中央與地方適度分工，地方、部門職責明確、共同參與的社會保障制度。

   

  　　第五，社會保險制度中基金收繳、發放、管理、投資運營、監管是相互統一的整體，是確保制度可持續發展的保證。

   

  　　第六，要加強對社會保障制度精算平衡研究，建立社會保障風險預警機制，提高社會保障制度的科學性、規范性、安全性。為了保證社會保障制度平穩運行，以社會保障理論為基礎，借鑒精算學和商業保險精算學的基本方法，分析社會保障風險，量化社會保障相關指標，為社會保障決策提供參考。