劉勇：新一輪國土空間規(guī)劃的基本思路

                        

• 　　我今天講的題目是“新一輪國土空間規(guī)劃的基本思路”。《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》出臺(tái)以后，掀起了新一輪國土空間規(guī)劃的熱潮，如何做好規(guī)劃成為人們議論的焦點(diǎn)。進(jìn)入新時(shí)代，在新常態(tài)下，我國宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力仍然較大。在這種情況下，保持中國經(jīng)濟(jì)高速增長主要是靠區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟(jì)形成了一個(gè)亮點(diǎn)。一方面，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)具有巨大的回旋余地，國土空間大，在穩(wěn)增長中起著十分關(guān)鍵的作用。另一方面，我國經(jīng)濟(jì)也存在“兩不”問題，即發(fā)展不均衡不全面，也體現(xiàn)在區(qū)域空間上。如何既保持區(qū)域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長的良好作用，又能解決“兩不”問題，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，就成為未來我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須解決的一個(gè)重大問題。解決好區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題，一個(gè)關(guān)鍵的核心內(nèi)容就是進(jìn)行新一輪國土空間規(guī)劃，使我國國土空間規(guī)劃上一個(gè)臺(tái)階，這樣才能保證我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)在新形勢(shì)下繼續(xù)保持既促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)增長，又保持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的任務(wù)。

   

  　　一、新一輪國土空間規(guī)劃的背景與意義

   

  　　事實(shí)上，國土空間規(guī)劃并不是新概念，早在20世紀(jì)80年代初，我國就開展了以PRED（人口、資源、環(huán)境、發(fā)展）協(xié)調(diào)發(fā)展為重點(diǎn)的國土開發(fā)整治活動(dòng)，并編制了環(huán)渤海、上海經(jīng)濟(jì)區(qū)和山西能源基地三個(gè)國土空間規(guī)劃。但由于當(dāng)時(shí)改革開放處于初級(jí)階段，國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略以經(jīng)濟(jì)優(yōu)先發(fā)展為主，這些規(guī)劃在實(shí)施過程中由于種種原因未能得到很好地推進(jìn)，也留下了許多問題。

   

  　　總體來看，改革開放40多年和中華人民共和國成立70年來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得巨大成就，區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展功不可沒，但同時(shí)也面臨發(fā)展“不平衡不充分”的“兩不”問題，“兩不”問題突出地表現(xiàn)在區(qū)域和國土空間開發(fā)上。

   

  　　（一）新一輪國土空間規(guī)劃的背景

   

  　　1.區(qū)域經(jīng)濟(jì)成為我國穩(wěn)增長的唯一亮點(diǎn)

   

  　　目前，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為我國穩(wěn)增長的唯一亮點(diǎn)。中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展取得巨大成就，成為一枝獨(dú)秀，有些學(xué)者甚至把中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展概括為“中國模式”或者“中國模式的核心”。這是從中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑來看，是從總結(jié)改革開放以來中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就的高度來講的。此外，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展也存在突出問題，就是發(fā)展不平衡不全面。從不平衡的角度來說，主要是東中西差距較大，北中南也出現(xiàn)了區(qū)域差距擴(kuò)大的現(xiàn)象。從不全面的角度來說，我們現(xiàn)在的發(fā)展還是經(jīng)濟(jì)單向突進(jìn)，生態(tài)環(huán)境、社會(huì)發(fā)展相對(duì)來說顯得滯后。因此，未來的發(fā)展需要靠全面協(xié)調(diào)，需要靠新一輪國土空間規(guī)劃加以解決。我們既要保持區(qū)域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長的作用，同時(shí)也要解決區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展所面臨的突出問題。

   

  　　2.國土空間開發(fā)程度還有巨大發(fā)展空間

   

  　　總的來看，我國目前國土空間開發(fā)程度和發(fā)達(dá)國家相比還比較低，還有巨大的發(fā)展空間。從建設(shè)用地占國土面積的比例來看：美國的這一比例是8%，也就是說，美國的國土有8%的面積是建設(shè)用地，開發(fā)強(qiáng)度比較高；日本的這一比例是28%，當(dāng)然日本是因?yàn)閲颐娣e相對(duì)較小，人口也比較密集，因此它的國土建設(shè)用地開發(fā)密度比較高。那么我國這一比例是多少？2008年，我國國土開發(fā)強(qiáng)度達(dá)到3.4%，和發(fā)達(dá)國家相比還有很大的距離。當(dāng)然，這也體現(xiàn)在我們的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化還處于發(fā)展中國家的水平，和發(fā)達(dá)國家相比還有很大的距離。因此，未來我國國土空間開發(fā)的空間非常大。

   

  　　3.新時(shí)代我國區(qū)域高質(zhì)量一體化協(xié)調(diào)發(fā)展新思路已經(jīng)形成，國土空間規(guī)劃是其基本內(nèi)容和保障

   

  　　未來怎樣發(fā)展，中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系怎樣構(gòu)建？目前，新的戰(zhàn)略已經(jīng)形成，迫切需要國土空間規(guī)劃加以保障。實(shí)際上，國土空間規(guī)劃也是區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容和基礎(chǔ)。好的國土空間規(guī)劃對(duì)保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展會(huì)起到一定的支持作用。在這一背景下，國土空間規(guī)劃的重要性日益突出。

   

  　　（二）新一輪國土空間規(guī)劃的意義

   

  　　1.國土空間規(guī)劃要滿足“穩(wěn)增長、促協(xié)調(diào)”的要求

   

  　　首先，中國的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)還處于新常態(tài)，增長的下行壓力比較大，產(chǎn)業(yè)本身也缺乏新的亮點(diǎn)。區(qū)域經(jīng)濟(jì)形勢(shì)相對(duì)來說比較好，形成了一個(gè)亮點(diǎn)。那么，如何保持好的勢(shì)頭，這是國土空間規(guī)劃需要考慮的一個(gè)問題。其次，我們?cè)诎l(fā)展過程中遇到的不平衡不協(xié)調(diào)的問題也需要通過國土空間規(guī)劃加以解決。因此，做好國土空間規(guī)劃能夠有效滿足穩(wěn)增長、促協(xié)調(diào)的要求。

   

  　　2.國土空間規(guī)劃要滿足國家發(fā)展的重大戰(zhàn)略要求

   

  　　從某種意義上來說，國土空間規(guī)劃是國家全面現(xiàn)代化發(fā)展整體戰(zhàn)略的一個(gè)組成部分，也是我國區(qū)域高質(zhì)量一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的基本訴求。因此，我們要按照國家發(fā)展戰(zhàn)略的理念做好新一輪國土空間規(guī)劃。具體來說，要以新發(fā)展理念為指導(dǎo)，按照“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的要求，按照高質(zhì)量發(fā)展和建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的總體思路，實(shí)施區(qū)域高質(zhì)量一體化協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建未來我國新的區(qū)域空間體系，形成新一輪國土空間規(guī)劃的基本框架。

   

  　　3.國土空間規(guī)劃要滿足國土空間“多規(guī)合一、一張圖紙、城鄉(xiāng)融合”發(fā)展的要求

   

  　　未來的國土空間規(guī)劃一定要按照生態(tài)文明理念的要求，突出重點(diǎn)，做好頂層設(shè)計(jì)，確保每一塊國土空間都得到因地制宜的有效利用和保護(hù)。這輪國土空間規(guī)劃最大的特點(diǎn)就是“三規(guī)合一”，包括主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃。其中，土地利用規(guī)劃要海陸統(tǒng)籌。同時(shí)，與“三規(guī)合一”密切相關(guān)的還有綜合交通規(guī)劃，如果將其納入就變成“四規(guī)合一”了。土地規(guī)劃是解決面上的規(guī)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃是解決點(diǎn)狀的規(guī)劃，也就是建設(shè)用地的規(guī)劃，而點(diǎn)與點(diǎn)之間相互連接起來的線的規(guī)劃，就要靠綜合交通規(guī)劃了。現(xiàn)在，由于種種原因綜合交通規(guī)劃沒有被納入其中，我想以后也許會(huì)把它也納入進(jìn)去，這就形成了“四規(guī)合一”。

   

  　　新一輪國土空間規(guī)劃體系的重點(diǎn)是主體功能區(qū)規(guī)劃，也就是各類區(qū)域發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)規(guī)劃，即區(qū)域高質(zhì)量一體化協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃。也就是說，以主體功能區(qū)規(guī)劃為重點(diǎn)，輔助以土地利用規(guī)劃（海陸統(tǒng)籌）、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃和未來綜合交通規(guī)劃的“點(diǎn)線面”的輔助性規(guī)劃，構(gòu)成了新一輪國土空間規(guī)劃的體系。

   

  　　二、新一輪國土空間規(guī)劃面臨的主要問題

   

  　　很多規(guī)劃都是問題導(dǎo)向的，因此在新一輪國土空間規(guī)劃前，要首先來分析分析我國國土空間規(guī)劃面臨哪些問題，圍繞這些問題我們進(jìn)行新一輪國土空間規(guī)劃的制定。

   

  　　（一）與區(qū)域經(jīng)濟(jì)和國土空間規(guī)劃有關(guān)的幾個(gè)基本概念

   

  　　為了把這些問題講清楚，我們首先介紹幾個(gè)和國土空間規(guī)劃有關(guān)的概念，圍繞這幾個(gè)概念展開國土空間規(guī)劃的具體論述。

   

  　　1.區(qū)域經(jīng)濟(jì)由“點(diǎn)線面”三種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本空間形態(tài)構(gòu)成

   

  　　從純粹的區(qū)域或空間角度看，區(qū)域經(jīng)濟(jì)就是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在空間上、形態(tài)上表現(xiàn)的“點(diǎn)線面”三種基本形態(tài)：“點(diǎn)”是指城鄉(xiāng)居民點(diǎn)，既包括城市，也包括農(nóng)村，是點(diǎn)狀的；“線”是指連接城鄉(xiāng)區(qū)域之間的交通線路或者通信線路，是線狀的，或者叫綜合交通運(yùn)輸體系；“面”是指農(nóng)業(yè)和生態(tài)用地（包括海洋），即土地利用規(guī)劃。

   

  　　2.區(qū)域經(jīng)濟(jì)的最小空間單元是縣域

   

  　　區(qū)域經(jīng)濟(jì)范圍有大有小，其中最小的、最基本的單元是縣域。完整的區(qū)域經(jīng)濟(jì)單元由經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在空間上表現(xiàn)出來的“點(diǎn)線面”三種要素構(gòu)成，缺一不可，由此構(gòu)成縣域、地市域、省域等。

   

  　　3.區(qū)域經(jīng)濟(jì)頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)是縣域經(jīng)濟(jì)的分工與協(xié)作

   

  　　作為最小區(qū)域經(jīng)濟(jì)單元的縣域，其發(fā)展的最終形態(tài)或頂層設(shè)計(jì)只有都市縣和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)縣，這是一切更高層次區(qū)域空間分工協(xié)作的起點(diǎn)和基礎(chǔ)。主體功能區(qū)以及區(qū)域高質(zhì)量一體化協(xié)調(diào)發(fā)展，都建立在都市縣和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)縣兩種基本縣域經(jīng)濟(jì)的最終發(fā)展形態(tài)的基礎(chǔ)上。當(dāng)然，哪些縣可以發(fā)展為都市縣，哪些縣能夠發(fā)展為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)縣，這是新一輪國土空間規(guī)劃要解決的問題。確定各縣域未來最終發(fā)展方向的方法，就是“雙評(píng)估”，即對(duì)國土空間承載力和生態(tài)環(huán)境適應(yīng)性評(píng)估。

   

  　　（二）新一輪國土空間規(guī)劃面臨的主要問題

   

  　　1.區(qū)域經(jīng)濟(jì)“點(diǎn)線面”三種空間形態(tài)面臨的問題

   

  　　區(qū)域是由“點(diǎn)線面”構(gòu)成的，是多層次區(qū)域體系。因此，“點(diǎn)線面”的問題也是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的問題。

   

  　　（1）從“點(diǎn)”來看

   

  　　“點(diǎn)”是指城鄉(xiāng)居民點(diǎn)在地表空間的分布結(jié)構(gòu)，它的主要問題有兩個(gè)。其一，數(shù)量太少，特別是地級(jí)以上城市數(shù)量太少。美國有地級(jí)以上城市六百個(gè)左右，中國有三百多個(gè)，所以未來要大力增加地級(jí)以上城市數(shù)量。其二，結(jié)構(gòu)不合理。總的來說，我們的城市數(shù)量太少，鄉(xiāng)村居民點(diǎn)太多。此外，大中小城鎮(zhèn)之間的比例關(guān)系還面臨很多問題。從空間結(jié)構(gòu)來看，城市主要分布在東部，中西部相對(duì)來說較少；從規(guī)模結(jié)構(gòu)來看，大的城市太大，小的城市太小，缺乏處于中間環(huán)節(jié)的地級(jí)市。

   

  　　（2）從“線”來看

   

  　　“線”是指連接城鄉(xiāng)居民點(diǎn)之間的交通線路和通信線路，這里主要是指綜合交通線路，它的主要問題有三個(gè)。其一，“斷頭路”和“缺邊路”太多，需要消除。其二，城鄉(xiāng)居民點(diǎn)之間多層次“直線三角形”交通道路網(wǎng)絡(luò)還沒有形成。當(dāng)然，直線三角的聯(lián)系是分不同層次的，中國建制鎮(zhèn)以上的城市之間都應(yīng)該用直線三角聯(lián)系起來，而現(xiàn)在這樣的網(wǎng)絡(luò)還沒有形成。其三，城市內(nèi)部小街區(qū)、多層次、高彈性一體化交通網(wǎng)絡(luò)還沒有形成。現(xiàn)在，城市交通的主要問題是街區(qū)太大，道路都是主干線，缺乏毛細(xì)血管的支撐，因而整個(gè)城市的活力受到嚴(yán)重影響，交通堵塞、交通不便成為普遍現(xiàn)象。這是“線”的問題。

   

  　　（3）從“面”來看

   

  　　“面”是指農(nóng)業(yè)用地和生態(tài)用地（包括海洋）。“面”的問題主要包括兩個(gè)方面。其一，我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化還沒有實(shí)現(xiàn)。城鄉(xiāng)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的前提是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。雖然我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展取得了巨大成就，但離現(xiàn)代化的要求還有一定距離。真正現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)是以家庭農(nóng)場為核心，是規(guī)模化、機(jī)械化、生態(tài)化、高效率的。到2035年，我國要基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化；到2050年，我國要建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國。那么，如果農(nóng)業(yè)沒有現(xiàn)代化，就談不上實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。因此，在這一輪國土空間規(guī)劃中，農(nóng)業(yè)問題是非常突出的問題，是需要著力加以解決的問題。其二，生態(tài)文明可持續(xù)發(fā)展問題依然突出。生態(tài)文明是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的前提，需要得到優(yōu)先滿足，否則整個(gè)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)構(gòu)成的更高層次的大系統(tǒng)將面臨崩潰，最終波及經(jīng)濟(jì)本身的發(fā)展；另外，生態(tài)文明也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一部分，其建設(shè)也具有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。對(duì)于生態(tài)文明，一是在發(fā)展中不要破壞生態(tài)，這是最起碼的前提；二是要改善生態(tài)、優(yōu)化生態(tài)，使生態(tài)環(huán)境質(zhì)量更好。從后者的角度來說，搞好生態(tài)文明建設(shè)可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，這個(gè)產(chǎn)品具有公共性、公益性，需要政府在其中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

   

  　　2.區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系面臨的主要問題

   

  　　“點(diǎn)線面”構(gòu)成了區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系。我們可以從供給側(cè)、需求側(cè)、市場失靈和運(yùn)行機(jī)制四個(gè)方面來分析區(qū)域經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)面臨的主要問題。

   

  　　（1）從供給側(cè)看，城鄉(xiāng)區(qū)域分工協(xié)作關(guān)系不清

   

  　　目前，城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)作體系還沒有完全建立起來，許多區(qū)域的“點(diǎn)線面”結(jié)構(gòu)還不清晰，存在很多缺陷，由“點(diǎn)線面”構(gòu)成的都市縣、農(nóng)業(yè)縣的分工協(xié)作也面臨很多困難。比如，現(xiàn)在依然有很多地方不顧條件地發(fā)展制造業(yè)。因此，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向還很不明朗，沒有按照其區(qū)位條件和未來發(fā)展方向進(jìn)行。

   

  　　（2）從需求側(cè)看，空間市場互聯(lián)互通依然不夠，包括硬件條件和軟件條件

   

  　　區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要空間一體化市場給予支撐，而現(xiàn)在空間一體化市場互聯(lián)互通依然不夠，包括硬件條件和軟件條件。改革開放40多年來，空間市場一體化的硬件條件和軟件條件都得到了巨大改善。從硬件條件來看，我國的高鐵系統(tǒng)、高速公路系統(tǒng)等在世界上都很突出，但是相對(duì)于我國巨大的國土空間來說還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要進(jìn)一步加大建設(shè)力度。從軟件條件來看，軟件環(huán)境是指區(qū)域之間的貿(mào)易規(guī)則、貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)保障體系的一體化。社會(huì)保障要全國統(tǒng)籌，區(qū)域之間的貿(mào)易要消除貿(mào)易壁壘和地方保護(hù)主義。我們?cè)谶@些方面取得了巨大成就，但是離發(fā)達(dá)國家的更高標(biāo)準(zhǔn)也還有一定的距離，特別是社會(huì)保障體系，現(xiàn)在離全國統(tǒng)籌的要求還有一定距離。

   

  　　（3）從政府干預(yù)市場失靈的角度看，區(qū)域差距還很大，生態(tài)環(huán)境問題依然突出

   

  　　市場失靈主要有兩方面問題，一是空間發(fā)展的差距很大，二是生態(tài)環(huán)境問題依然很多，前者涉及協(xié)調(diào)發(fā)展，后者涉及可持續(xù)發(fā)展。從區(qū)域發(fā)展差距看，東中西部地區(qū)相對(duì)差距在縮小、絕對(duì)差距在擴(kuò)大，北中南地區(qū)差距逐步顯現(xiàn)。北中南地區(qū)差距主要表現(xiàn)在結(jié)構(gòu)上，北方地區(qū)結(jié)構(gòu)偏重，南方地區(qū)結(jié)構(gòu)偏輕，中部地區(qū)既有重工業(yè)也有輕工業(yè)，結(jié)構(gòu)相對(duì)來說全面一些。總的來說，南北之間結(jié)構(gòu)上存在差距，北方因?yàn)橹毓I(yè)比重較高，近幾年發(fā)展速度在下降，南方因?yàn)橐暂p工業(yè)為主，結(jié)構(gòu)升級(jí)速度比較快，因此保持了一定的增長速度。當(dāng)然，中國改革開放40多年來，特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國的區(qū)域發(fā)展是朝著協(xié)調(diào)方向前進(jìn)的，區(qū)域之間的相對(duì)差距逐步縮小，東中西部的相對(duì)差距也在縮小，近幾年中西部的增長速度高于東部。但是，東中西部、北中南部的絕對(duì)差距是擴(kuò)大的。同樣，我國與發(fā)達(dá)國家的相對(duì)差距急劇縮小，但是絕對(duì)差距還在擴(kuò)大，這是我們未來需要加以關(guān)注的，也是新一輪國土空間規(guī)劃需要關(guān)注的。從生態(tài)環(huán)境角度看，生態(tài)環(huán)境問題包括四個(gè)方面：一是生態(tài)破壞；二是環(huán)境污染；三是全球性問題，如溫室效應(yīng)、臭氧層破壞；四是自然生態(tài)脆弱和自然災(zāi)害問題。近幾年，我國面臨的生態(tài)破壞和環(huán)境污染的壓力越來越大。當(dāng)然，進(jìn)入新時(shí)代以來，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)生態(tài)文明建設(shè)高度重視，生態(tài)環(huán)境破壞和環(huán)境污染都得到了很好的控制，并且在向好的方向發(fā)展，但由于積累的問題比較嚴(yán)重，因此還需要花很長的時(shí)間加以解決。同時(shí)，我國在新能源發(fā)展上是走在世界前列的，在解決溫室氣體排放等方面也是主力軍。目前，中國建立了世界上比較先進(jìn)的災(zāi)害防御體系。每當(dāng)遇到重大自然災(zāi)害時(shí)，由于中國社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，我們的反應(yīng)比較迅速，解決問題也比較到位，得到了國際社會(huì)的高度認(rèn)可。當(dāng)然，我們還有許多基礎(chǔ)工作需要做，自然災(zāi)害預(yù)防預(yù)報(bào)還有待加強(qiáng)，自然災(zāi)害事后安置能力還需要進(jìn)一步加大建設(shè)力度。

   

  　　（4）從運(yùn)行機(jī)制看，還面臨不完善的區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制

   

  　　我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)主要包括三個(gè)方面。其一，市場主體有待明確。中國經(jīng)濟(jì)主要是區(qū)域經(jīng)濟(jì)模式，區(qū)域政府之間的競爭使中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)保持了快速發(fā)展。中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型要把權(quán)力從中央下放到地方，再由地方下放到企業(yè)，真正讓企業(yè)在資源配置中起決定性作用。當(dāng)前，有學(xué)者認(rèn)為我們現(xiàn)在完成了行政性分權(quán)，中央把很多管理經(jīng)濟(jì)的權(quán)限下放給了地方，“放管服”工作還在進(jìn)行。下一步的重點(diǎn)應(yīng)該放在市場性分權(quán)方面，把權(quán)力從地方政府真正歸還給企業(yè)，只有這樣，企業(yè)才能真正成為市場主體。其二，市場資源配置機(jī)制尚不健全，因此要建立完善的市場配置資源機(jī)制。其三，政府干預(yù)責(zé)任和范圍有待進(jìn)一步規(guī)范。從區(qū)域經(jīng)濟(jì)角度來說，政府對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)主要包括兩個(gè)方面：一是土地要素的用途管制，二是國有土地的征用。今后，對(duì)征用土地的范圍和強(qiáng)度還需要進(jìn)一步改進(jìn)和規(guī)范，真正把政府征用土地的性質(zhì)控制在公共用途范圍內(nèi)。

   

  　　三、新一輪國土空間規(guī)劃的目標(biāo)與任務(wù)

   

  　　（一）目標(biāo)體系

   

  　　從構(gòu)建高質(zhì)量現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系和促進(jìn)區(qū)域高質(zhì)量一體化協(xié)調(diào)發(fā)展要求構(gòu)建現(xiàn)代化區(qū)域經(jīng)濟(jì)新體系來看，新一輪國土空間規(guī)劃的目標(biāo)體系可以確定為：由“一個(gè)7%、兩個(gè)70%”構(gòu)成的總體目標(biāo)，以及四個(gè)方面組成的若干分指標(biāo)。

   

  　　1.總體目標(biāo)

   

  　　總體目標(biāo)是由“一個(gè)7%、兩個(gè)70%”構(gòu)成的。

   

  　　一個(gè)7%，是指國土開發(fā)強(qiáng)度（建設(shè)用地占比）占7%。目前，我國國土開發(fā)強(qiáng)度不到4%，與世界平均水平大體相當(dāng)；而發(fā)達(dá)國家的國土開發(fā)強(qiáng)度都在8%以上，美國是8.2%，日本高達(dá)到28%。我國要實(shí)現(xiàn)全面現(xiàn)代化，國土空間規(guī)劃利用強(qiáng)度應(yīng)該大大提高，特別是每平方公里建設(shè)用地人口比重還要進(jìn)一步提高。

   

  　　兩個(gè)70%，一是工業(yè)化率達(dá)到70%。這里的工業(yè)化率主要是指服務(wù)業(yè)，包括工業(yè)服務(wù)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、消費(fèi)性服務(wù)業(yè)、生產(chǎn)要素性服務(wù)業(yè)等。現(xiàn)在，制造業(yè)比重相對(duì)比較高，而服務(wù)業(yè)比重相對(duì)還比較低。工業(yè)化率達(dá)到70%是建立現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的基本要求。二是城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%。全面現(xiàn)代化是對(duì)高度城鎮(zhèn)化的要求。西方國家城鎮(zhèn)化率一般都在80%以上，而且這一比例仍在提高。我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%是一個(gè)可實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。

   

  　　2.分指標(biāo)

   

  　　在總體目標(biāo)前提下，還有四個(gè)方面的若干分指標(biāo)：一是區(qū)域分工合作指標(biāo)；二是空間一體化指標(biāo)，比如“斷頭路”“通達(dá)率”等；三是協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)，就是地區(qū)差距控制指標(biāo)、生態(tài)環(huán)境指標(biāo)、污染物排放指標(biāo)、生態(tài)環(huán)境改善指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)等；四是區(qū)域經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行指標(biāo)，比如市場化水平、資源配置效率指標(biāo)、營商環(huán)境等。在新一輪國土空間規(guī)劃中應(yīng)該把這些新指標(biāo)納入進(jìn)去，以反映其新的變化、新的動(dòng)態(tài)。

   

  　　（二）具體任務(wù)

   

  　　區(qū)域空間體系由四個(gè)方面組成：一是供給側(cè)方面，怎樣構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系；二是需求側(cè)方面，怎樣完善需求體系；三是市場失靈條件下，政府怎樣干預(yù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系；四是區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。從這幾個(gè)方面進(jìn)行規(guī)劃，以形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的框架。這個(gè)框架實(shí)際上就是現(xiàn)代化區(qū)域經(jīng)濟(jì)新體系，建立在“點(diǎn)線面”基礎(chǔ)上，按照全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的總體要求，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，遵循市場在資源配置中起決定性作用的客觀規(guī)律，按照供給側(cè)、需求側(cè)、市場失靈和運(yùn)行機(jī)制等四個(gè)方面的理論分析框架，構(gòu)建現(xiàn)代化區(qū)域經(jīng)濟(jì)新體系。建立國土空間規(guī)劃體系，不僅是為完善區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系服務(wù)，也是為構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的框架和戰(zhàn)略服務(wù)。因此，按照以上四個(gè)方面，我們就可以識(shí)別出未來國土空間規(guī)劃要完成的四大任務(wù)。

   

  　　1.從供給側(cè)看，需要構(gòu)建城鄉(xiāng)區(qū)域分工協(xié)作新體系

   

  　　新體系的基本思路是，在明確“點(diǎn)線面”和縣域基本區(qū)域單元的基礎(chǔ)上，以城鄉(xiāng)分工協(xié)作為起點(diǎn)，以都市縣和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)縣分工協(xié)作為主線，以都市圈和城市群為依托，按照城鄉(xiāng)區(qū)域分工與協(xié)作的基本原則，構(gòu)建如下多層次城鄉(xiāng)區(qū)域分工協(xié)作新體系。具體來看，區(qū)域分工協(xié)作新體系由四個(gè)層次構(gòu)成。

   

  　　（1）城鄉(xiāng)縣域經(jīng)濟(jì)

   

  　　城鄉(xiāng)縣域經(jīng)濟(jì)分工體系包括兩種，即都市縣和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)縣。

   

  　　都市縣是指以服務(wù)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)品原材料制造業(yè)為主的地級(jí)以上城市所在的縣域，包括首都都市縣（北京城六區(qū)）、直轄市都市縣、省會(huì)都市縣、地級(jí)市都市縣等。這是從學(xué)理角度來說的，不是從行政區(qū)劃的角度來說的。這次國土功能規(guī)劃要明確三縣：生態(tài)縣、耕地保護(hù)縣和城市邊界縣。

   

  　　現(xiàn)代農(nóng)業(yè)縣是指以規(guī)模化家庭農(nóng)場為主的集約高效農(nóng)業(yè)縣域，其縣城和建制鎮(zhèn)主要從事以農(nóng)產(chǎn)品原料加工制造業(yè)和涉農(nóng)輔助性制造業(yè)服務(wù)業(yè)為主。實(shí)際上，很多食品制造業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工都是在縣域里完成的，以此提高它的附加值。比如，美國有3043個(gè)縣，其中都市縣，即都市統(tǒng)計(jì)區(qū)，相當(dāng)于我國地級(jí)市所在的縣，有592個(gè)，占20%，其余為現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)縣，占80%。美國農(nóng)業(yè)縣非常多，并且大部分是現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，是氣候農(nóng)業(yè)、金融農(nóng)業(yè)、高科技農(nóng)業(yè)。當(dāng)然，美國城市數(shù)量也很多，城鄉(xiāng)之間關(guān)系也很密切，城市為農(nóng)村的機(jī)械化、農(nóng)業(yè)化、化肥化提供了大量必要融資，形成了都市縣和農(nóng)業(yè)縣的合理分工體系，比如大城市的金融服務(wù)也為農(nóng)業(yè)提供了非常良好的服務(wù)。相對(duì)而言，我國地級(jí)及以上城市有338個(gè)，數(shù)量較少，其余均為農(nóng)業(yè)縣。現(xiàn)在，我國很多地方的農(nóng)業(yè)還處在種的糧食大部分是自己吃的階段，而農(nóng)業(yè)要和市場經(jīng)濟(jì)體系相協(xié)調(diào)，至少要是商品農(nóng)業(yè)，這樣才能和市場經(jīng)濟(jì)相接軌。否則，自給自足的農(nóng)業(yè)是沒辦法與市場化農(nóng)業(yè)對(duì)接的。在這種情況下，農(nóng)業(yè)縣要對(duì)以非農(nóng)產(chǎn)品原材料制造業(yè)為主的工業(yè)加以限制，這樣才能形成區(qū)域分工協(xié)作體系。當(dāng)然，如果這個(gè)農(nóng)業(yè)縣有可能成為未來以制造業(yè)或服務(wù)業(yè)為主的都市縣，我們可以鼓勵(lì)。但是一般情況下，如果這個(gè)縣農(nóng)業(yè)發(fā)展條件好，就要以現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)為發(fā)展方向。我們希望通過“雙評(píng)估”，能夠確定全國各縣域未來的發(fā)展方向，使全國各縣域都按照其區(qū)位和比較優(yōu)勢(shì)，成功地發(fā)展成為都市縣或現(xiàn)代農(nóng)業(yè)縣。新一輪國土空間規(guī)劃如果能夠在這一點(diǎn)上取得突破，將會(huì)為未來區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

   

  　　（2）都市圈

   

  　　都市圈是指一個(gè)地級(jí)及以上都市縣和其周邊若干產(chǎn)業(yè)關(guān)系密切農(nóng)業(yè)縣構(gòu)成的城鄉(xiāng)分工合作體系，相當(dāng)于我國的地級(jí)市行政區(qū)。2017年，中國共有338個(gè)地級(jí)及以上城市。相比美國擁有近600多個(gè)都市統(tǒng)計(jì)區(qū)，我國地級(jí)都市圈數(shù)量還嚴(yán)重不足，需要增加一倍的數(shù)量，才能確保我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。2019年2月，國家發(fā)展改革委出臺(tái)《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》，明確將都市圈和城市群兩個(gè)概念分開。都市圈的任務(wù)主要是解決城鄉(xiāng)分工協(xié)作問題，由以制造業(yè)服務(wù)業(yè)為主的都市縣把周邊的縣域帶動(dòng)起來。制造業(yè)在地級(jí)市或者在地級(jí)市所在的縣里面進(jìn)行，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化在農(nóng)業(yè)縣里面進(jìn)行，各司其職，各有分工，城鄉(xiāng)分工協(xié)作明確，這樣才構(gòu)成現(xiàn)代化都市圈。

   

  　　（3）城市群

   

  　　城市群是指3個(gè)及以上都市圈構(gòu)成的都市分工協(xié)作體系，主要任務(wù)是解決城市與城市之間的分工協(xié)作。制造業(yè)本身是比較復(fù)雜的，隨著工業(yè)化程度的不斷提高，很多產(chǎn)品不可能在一個(gè)城市里面完成，特別是像汽車、火車、飛機(jī)等大的工業(yè)制造品都需要合作來完成，所以需要城市與城市之間的分工協(xié)作。此外，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)角度來說，一些平原地區(qū)往往有多個(gè)地級(jí)市，而多個(gè)地級(jí)市又在平原地區(qū)產(chǎn)生了分工協(xié)作，這也是符合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展一般規(guī)律的。在區(qū)域發(fā)展中，各個(gè)企業(yè)對(duì)市場的要求越來越大，才能形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，企業(yè)不斷擴(kuò)張，城市也會(huì)不斷擴(kuò)張，城市之間的擴(kuò)張慢慢就形成了城市群。順應(yīng)這一潮流，國家提出未來要建設(shè)21個(gè)城市群的設(shè)想（也有人認(rèn)為是19個(gè)）。總的來說，國家最近出臺(tái)了一系列關(guān)于促進(jìn)城市群發(fā)展的若干政策，把它作為新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)的主要形式。城市群的規(guī)劃可以大大提高區(qū)域分工協(xié)作的進(jìn)程。

   

  　　（4）城市群綿延帶

   

  　　城市群綿延帶是指三個(gè)或以上城市群構(gòu)成的都市分工協(xié)作體系。這說明什么？企業(yè)規(guī)模擴(kuò)張，城市規(guī)模擴(kuò)張，城市群規(guī)模擴(kuò)張，這些都是處于擴(kuò)張的狀態(tài)，當(dāng)擴(kuò)張達(dá)到一定程度就會(huì)有新的組織出現(xiàn)。城市擴(kuò)張后就形成了都市圈，都市圈擴(kuò)張后就形成了城市群，城市群再擴(kuò)張就構(gòu)成了城市綿延帶。這是隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的不斷深化而必然出現(xiàn)的一種客觀現(xiàn)象。正在規(guī)劃中的城市群綿延帶有以長三角為核心的滬蘇浙皖地區(qū)、以珠三角為核心的粵閩瓊地區(qū)、環(huán)渤海地區(qū)以及以武漢為中心的長江中游平原地區(qū)和以成渝為中心的四川盆地地區(qū)等。

   

  　　從“以縣域?yàn)榛緟^(qū)域單元構(gòu)建多層次城鄉(xiāng)區(qū)域分工協(xié)作新體系示意表”來看，都市縣和農(nóng)業(yè)縣是縣域發(fā)展的兩個(gè)最高形式。按照規(guī)模來分，都市縣又分為大都市縣、中都市縣、小都市縣。大都市縣包括首都都市縣、直轄市都市縣等，以現(xiàn)代高端服務(wù)業(yè)為主，如金融、高等教育、技術(shù)研發(fā)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、國際交流、大型物流等。中都市縣主要包括省會(huì)城市，以裝備制造業(yè)為主。小都市縣主要以能源原材料產(chǎn)業(yè)、零部件配套產(chǎn)業(yè)以及非農(nóng)產(chǎn)品制造業(yè)為主。農(nóng)業(yè)縣是一個(gè)大的概念，包括種植縣、林業(yè)縣、牧業(yè)縣、漁業(yè)縣等，這些縣都要因地制宜發(fā)展。美國也同樣如此，雖然他們的農(nóng)業(yè)縣占80%，但是農(nóng)業(yè)縣之間還不一樣，這種分工協(xié)作有利于整體效率提高和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安排。在新一輪國土空間規(guī)劃中，我們應(yīng)該把農(nóng)業(yè)分工協(xié)作考慮進(jìn)去，這樣才能真正構(gòu)成區(qū)域經(jīng)濟(jì)以縣域?yàn)榛A(chǔ)，都市縣和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)縣分工協(xié)作。

   

  　　我們簡單說一下采礦業(yè)。采礦業(yè)很特殊，它和農(nóng)業(yè)一樣是片狀的、散狀的。特別是采集環(huán)節(jié)，既能出現(xiàn)在縣里，也可以出現(xiàn)在都市圈里。城市的可持續(xù)發(fā)展不能完全依靠礦業(yè)，它只是點(diǎn)綴，是錦上添花的。

   

  　　2.從需求側(cè)看，要構(gòu)建空間市場一體化新框架

   

  　　區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是由內(nèi)在動(dòng)力決定的。當(dāng)然，政府從外部建立和保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系也是起作用的，這是外部因素。區(qū)域一體化的動(dòng)力，一是市場機(jī)制的內(nèi)在要求，二是區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)大，要求有越來越大的市場空間。企業(yè)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力要靠政府提供相關(guān)條件，即硬件條件和軟件條件。區(qū)域一體化，一方面是它的內(nèi)在動(dòng)力很強(qiáng)，但同時(shí)也需要外在動(dòng)力，需要政府給予援手，才能真正構(gòu)成區(qū)域互聯(lián)互通的體系。區(qū)域一體化、空間一體化的完善程度和發(fā)展水平，直接決定了各個(gè)地區(qū)企業(yè)的規(guī)模、經(jīng)濟(jì)的規(guī)模、發(fā)展的速度和發(fā)展的程度。

   

  　　區(qū)域空間一體化包括硬件和軟件，最核心的就是交通運(yùn)輸體系。新一輪國土空間規(guī)劃怎樣做到綜合交通運(yùn)輸體系空間一體化？交通運(yùn)輸一體化規(guī)劃包括宏觀層次、中觀層次、微觀層次。從宏觀層次來看，要實(shí)現(xiàn)綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)互聯(lián)互通，落實(shí)“四沿”戰(zhàn)略，構(gòu)建“四縱四橫”的“一日經(jīng)濟(jì)圈”目標(biāo)。其中，落實(shí)“四沿”戰(zhàn)略，就是沿江、沿海、沿線、沿邊；“四縱”是指沿海縱線，“四橫”是指北方捷道。當(dāng)然，其他專家可以從不同角度提出很多空間結(jié)構(gòu)體系。比如，從專業(yè)化角度來看，高鐵從“四縱四橫”到“八縱八橫”，各個(gè)專業(yè)角度都有自己宏觀經(jīng)濟(jì)的格局，這是不矛盾的。從中觀層次來看，要實(shí)現(xiàn)城市群互聯(lián)互通。從微觀角度來看，要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)之間特別是建制鎮(zhèn)以上居民點(diǎn)的互聯(lián)互通。比如，美國城市之間基本實(shí)現(xiàn)了“直線三角形”的聯(lián)系。從美國城市來看，他的點(diǎn)與點(diǎn)之間是直線聯(lián)系，三點(diǎn)之間是三角形聯(lián)系。因?yàn)槿切蔚穆?lián)系是最穩(wěn)定的，沒有死角。我國現(xiàn)在工程技術(shù)已經(jīng)很發(fā)達(dá)，能夠?qū)崿F(xiàn)逢山開路、遇水架橋。當(dāng)然，我國地質(zhì)情況更復(fù)雜一些，需要付出更多的努力和成本，但是從技術(shù)上看是沒有問題的。美國交通體系建立比較完善的一個(gè)根本動(dòng)力就是每個(gè)地方都要發(fā)展，此外，一個(gè)大的企業(yè)比如汽車行業(yè)，它不僅從產(chǎn)品銷路來布局，而且也從產(chǎn)品生產(chǎn)來布局。美國的汽車產(chǎn)業(yè)很典型，美國5萬人口以上的城市都有汽車制造點(diǎn)，這就是空間區(qū)域分工協(xié)作。它不存在地區(qū)結(jié)構(gòu)雷同或者產(chǎn)業(yè)趨同的問題，它是由統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)運(yùn)行中心、運(yùn)行機(jī)構(gòu)去規(guī)劃的。

   

  　　3.從市場失靈看，要促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展

   

  　　區(qū)域經(jīng)濟(jì)失靈，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)角度來說包括兩個(gè)方面：一是區(qū)域差距擴(kuò)大，涉及協(xié)調(diào)發(fā)展問題；二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系發(fā)生了沖突矛盾，涉及可持續(xù)發(fā)展問題。這兩個(gè)失靈都要靠區(qū)域經(jīng)濟(jì)來協(xié)調(diào)。就差距而言，中國區(qū)域差距最大的問題是區(qū)域的相對(duì)差距在縮小，絕對(duì)差距在擴(kuò)大。一方面，我們要繼續(xù)保持區(qū)域之間相對(duì)差距的縮小；另一方面，我們要采取更大力度和更有力政策解決絕對(duì)差距的擴(kuò)大。

   

  　　解決區(qū)域差距的新的辦法主要有三個(gè)。一是促進(jìn)各區(qū)域農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。事實(shí)證明，區(qū)域差距更多地體現(xiàn)在各地區(qū)的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展上。因此，首先要使各地區(qū)農(nóng)業(yè)都發(fā)展起來，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化、機(jī)械化、高效化。二是促進(jìn)各地區(qū)城鄉(xiāng)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的均衡發(fā)展。三是促進(jìn)各地區(qū)社會(huì)公共服務(wù)水平的均衡化。公共服務(wù)均等化主要是社會(huì)保障體系要全國統(tǒng)籌。

   

  　　新時(shí)代區(qū)域生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的新對(duì)策主要包括三條。一是強(qiáng)化資源綜合利用，從源頭治理。要充分利用開采出來的資源，減少“三廢”的排放。二是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)。由于縣域經(jīng)濟(jì)分工協(xié)作還不夠完善，我們一方面都市縣數(shù)量不夠，另外一方面工業(yè)又遍地開花。要從根本上改善這些問題，就是要從縣域經(jīng)濟(jì)區(qū)域分工協(xié)作入手，大力發(fā)展集約化區(qū)域分工都市縣，發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)。這樣才能從根本上、布局上解決環(huán)境污染問題。三是在解決環(huán)境污染問題方面，政府要加大投入力度。

   

  　　4.從運(yùn)行機(jī)制看，要構(gòu)建市場經(jīng)濟(jì)條件下區(qū)域經(jīng)濟(jì)分工協(xié)作體系

   

  　　一是明確市場主體。建立以企業(yè)為主體（政府有效引導(dǎo)）的區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行市場機(jī)制，從“行政性放權(quán)”轉(zhuǎn)向“市場性放權(quán)”。

   

  　　二是構(gòu)建國土空間市場化配置新體系。可以按照所有權(quán)和使用權(quán)分開的原則，對(duì)土地進(jìn)行分工。

   

  　　三是加強(qiáng)政府對(duì)土地管理、土地用途管制的職能。從根本上解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的體制性問題。

   

  　　四、沿海三大核心區(qū)國土空間規(guī)劃的主要經(jīng)驗(yàn)以及新一輪國土空間規(guī)劃的工作重點(diǎn)

   

  　　新一輪國土空間規(guī)劃有四個(gè)特點(diǎn)：一是多規(guī)合一，二是一張圖紙干到底，三是城鄉(xiāng)融合規(guī)劃，四是建立新的協(xié)作體系。

   

  　　具體來看，京津冀、長三角、大灣區(qū)等地區(qū)成為新一輪國土空間規(guī)劃試點(diǎn)的主要地區(qū)。這些地區(qū)發(fā)展階段比較高，發(fā)展經(jīng)驗(yàn)比較多，試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)以后向全國推廣意義更大。做好國土空間規(guī)劃，既要總結(jié)好發(fā)達(dá)地區(qū)可值得推廣的經(jīng)驗(yàn)，又要解決好生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)的問題。西北蒙新地區(qū)和西南青藏高原是我國自然生態(tài)環(huán)境最脆弱的地區(qū)，蒙新地區(qū)干旱缺水，青藏地區(qū)高寒缺氧。做好這兩個(gè)地區(qū)的國土空間規(guī)劃和生態(tài)文明建設(shè)，對(duì)全國國土空間規(guī)劃來說意義重大。

   

  　　（一）長三角經(jīng)濟(jì)一體化

   

  　　2018年11月，習(xí)近平總書記在首屆中國國際進(jìn)口博覽會(huì)開幕式上的主旨演講中指出，為了更好發(fā)揮上海等地區(qū)在對(duì)外開放中的重要作用，一是將增設(shè)中國上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的新片區(qū)，二是將在上海證券交易所設(shè)立科創(chuàng)板并試點(diǎn)注冊(cè)制，三是將支持長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并上升為國家戰(zhàn)略。長三角一體化的定位目標(biāo)有四個(gè)：一是全國貫徹新發(fā)展理念的引領(lǐng)示范區(qū)，二是我國發(fā)展強(qiáng)勁活躍的增長極，三是全球資源配置的亞太門戶，四是具有全球競爭力的世界級(jí)城市群。

   

  　　2019年5月13日，中共中央政治局召開會(huì)議，審議了《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》。長三角一體化涉及的四個(gè)省提出了《長三角地區(qū)一體化發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃（2018-2020年）》，重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)交通能源、科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)、信息化、信用體系、環(huán)保、公共服務(wù)、商務(wù)金融等一體化，還包括實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、協(xié)同創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)防等，內(nèi)容非常全面。

   

  　　從空間一體化布局來說，形成沿海、沿江和沿線7大發(fā)展軸：沿海南北支、G60（滬昆線）、G45（滬陜線）、G50（滬渝線）、G92（環(huán)杭州灣線）、長江；上海青浦、江蘇吳江、浙江嘉善三省市交界的區(qū)域成立一體化示范區(qū)，面積約為2300平方公里，確定了7個(gè)方面51項(xiàng)重點(diǎn)工作。

   

  　　（二）粵港澳大灣區(qū)建設(shè)

   

  　　粵港澳大灣區(qū)有五個(gè)定位：一是充滿活力的世界級(jí)城市群，二是具有全球影響力的國際科技創(chuàng)新中心，三是“一帶一路”建設(shè)的重要支撐，四是內(nèi)地與港澳深度合作示范區(qū)，五是宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈。

   

  　　從生活角度來看，它的一體化重點(diǎn)是科技創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)、生態(tài)文明、宜居宜業(yè)宜游、“一帶一路”建設(shè)、粵港澳合作發(fā)展平臺(tái)等7大領(lǐng)域；要建設(shè)深圳前海、廣州南沙、珠海橫琴三個(gè)重點(diǎn)合作平臺(tái)。從空間結(jié)構(gòu)來看，要構(gòu)成“四級(jí)兩軸一帶”，即香港、澳門、廣州和深圳四級(jí)，珠江東西兩岸兩軸，西江流域一帶。

   

  　　（三）京津冀協(xié)同發(fā)展

   

  　　京津冀的定位包括：一是以首都為核心的世界級(jí)城市群，二是區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展改革引領(lǐng)區(qū)，三是全國創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長新引擎，四是生態(tài)修復(fù)環(huán)境改善示范區(qū)。要在京津冀交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)移等重點(diǎn)領(lǐng)域率先取得突破。京津冀的空間布局是“一核、雙城、三軸、四區(qū)、多節(jié)點(diǎn)”。

   

  　　（四）新一輪國土空間規(guī)劃的工作重點(diǎn)

   

  　　解決好生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)的問題，做好蒙新和青藏地區(qū)的發(fā)展，是新一輪國土空間規(guī)劃的工作重點(diǎn)。蒙新和青藏地區(qū)是著名的“胡煥庸線”確定的我國自然生態(tài)環(huán)境最脆弱、人口和城市密度極度稀少的地區(qū)，西北蒙新地區(qū)是干旱荒漠缺水地區(qū)，西南青藏地區(qū)是高寒缺氧地區(qū)。要解決這兩個(gè)地區(qū)國土空間開發(fā)問題，蒙新地區(qū)要解決缺水問題，青藏高原要解決缺氧問題。在青藏高原生活，如果室內(nèi)都有增氧設(shè)備，它的問題就解決了，當(dāng)然這還只是設(shè)想，能不能實(shí)現(xiàn)我們拭目以待。

   

  　　做好國土空間規(guī)劃，特別是在生態(tài)文明條件下的國土空間規(guī)劃，既要做好沿海核心地區(qū)空間一體化規(guī)劃，又要做好蒙新地區(qū)和青藏高原的生態(tài)環(huán)境規(guī)劃，這對(duì)中國國土空間規(guī)劃來說是非常重要的。