楊偉東：深化法治政府建設

                        

• 　　黨十八大之后，我國加大了法治政府建設力度、加快了法治政府建設進程。以深化法治政府建設為主題，我就相關的問題與大家進行一個交流，主要內容可以用三個“新”來概括：新要求、新挑戰、新作為。

   

  　　一、新要求

   

  　　黨的十九大提出了一個非常重大的論斷，那就是：經過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發展新的歷史方位。新時代是我們理解法治政府建設新要求的基礎，也是深化法治政府建設的基本前提。新時代對法治政府建設提出了的新要求，我想也可以用三個“新”來概括梳理，即新定位、新任務、新目標。

   

  　　（一）新定位

   

  　　建設法治政府是建設法治國家的主體和關鍵。我們先來看法治的定位。黨的十八大對法治的定位是，法治是治國理政的基本方式。黨的十九大指出，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方式。黨的十八大和十九大對法治的定位是一脈相承的，都將法治定位為治國理政的基本方式。在這個定位的基礎上，全面依法治國構成了“四個全面”戰略布局中的一個“全面”。這些是我們理解新時代法治政府定位的基礎。

   

  　　如何推動法治建設，如何落實全面依法治國，就是治國理政的一個重要課題。所以，我們確立了法治建設總布局。2012年12月4日，在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上，習近平總書記指出，要堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。我們把這樣的要求概括為法治建設的總布局，即：共同推進、一體建設。這是在改革開放40多年不斷推進法治建設的基礎上進行概括的。當前，我國法治建設進入了一個深化階段。在深化階段中，所有的主體、所有的事物、所有的環節都要納入法治建設中齊頭并進、協力推進，只有這樣全面依法治國才能上更高的臺階、取得更大的成就。

   

  　　關于法治國家、法治政府、法治社會的關系，習近平總書記指出，法治國家、法治政府、法治社會三者各有側重、相輔相成，法治國家是法治建設的目標，法治政府是建設法治國家的主體，法治社會是構筑法治國家的基礎。由此可見，法治政府建設使命重大。

   

  　　為什么說法治政府建設是法治國家建設的主體？這源于行政權力發揮的作用，源于行政機關在推動法治建設中的特殊意義。一方面，行政權力在國家權力當中的地位越來越重要。行政權力是一種積極的能動的權力，在現代社會中發揮著非常重要的作用。

   

  　　一方面，行政機關的權力在擴大。第一，制定規則與立法。傳統認為，無法律即無行政。換言之，行政機關的主要任務是執行。但今天，行政機關在執行的同時，也在制定規則、在立法。有一個詞叫作“行政立法”。按照憲法規定，高層階的行政機關享有一定的立法權。我們稱之為行政立法，以區別與人大立法機關的立法。除了高層階的行政機關可以行政立法之外，所有的行政機關都有規則制定權，所以有一個詞叫作“行政規范性文件”。行政法規影響到經濟社會的方方面面。第二，行政機關解決大量的糾紛。傳統認為，司法機關是解決糾紛的主要力量。但今天，我們可以看到，除了司法機關在發揮重要作用以外，行政機關在解決糾紛中的作用是非常突出的。行政機關解決了大量的行政糾紛，同時行政機關也在解決大量的民事糾紛。第三，行政機關的行政裁量空間大。法律很難對行政執行活動作出一覽無余的、清晰的、明確的規定，往往都賦予行政機關一定的裁量權，行政機關根據具體情況進行酌情處理所以，我們可以看到行政權力在國家治理中作用突出，這一是反映了現實需要，二是意味著對行政權力的規范至關重要，要防止權力濫用。對于這樣一種重要權力的規范以及恰當地運用，是法治建設中的一項重要任務，也是國家治理中一個非常重要的課題。

   

  　　另一方面，從法律實施的角度來看，行政機關在法律實施中的作用是非常大的。有統計表明，現在80%由全國人大和全國人大常委會制定的法律要靠行政機關執行；90%的地方性法規要靠行政機關執行；幾乎所有的行政法規規章也就是行政立法要靠行政機關執行。因此，行政機關可以推動法律的真正落實，也將大大加快法治建設的進程。行政機關把法律實施得好、實施得有成效，法治建設就容易取得成效。相反，如果行政機關沒有很好執行或者執行打了折扣，那么法治建設不可能加快。

   

  　　（二）新任務

   

  　　黨的十九大報告提出，堅持以人民為中心的發展思想，不斷促進人的全面發展、全體人民共同富裕。中國共產黨人的初心和使命，就是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興。因此，新時代國家治理中非常重要的內容就是保護人民權益。黨的十九大作出一個重要的論斷，那就是：我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長。這些要求與法治建設、法治政府建設密切相關，因此也賦予法治政府建設更重大的使命、更艱巨的任務。這就需要通過規范行政權力，讓行政權力既能夠發揮積極能動的作用，同時也要避免濫用，使以人民為中心的發展思想真正得以貫徹落實。

   

  　　（三）新目標

   

  　　新時代為法治建設和法治政府建設確立了新目標。新時代是中華民族邁向強起來的時代，是全面建設社會主義現代化強國的時代。這一時代不僅是我國經濟社會大發展的時代，而且是國家治理體系和治理能力現代化不斷推進的時代。黨的十九大將建成社會主義現代化強國的新征程分為兩個階段。第一個階段，從2020年到2035年，在全面建成小康社會的基礎上，再奮斗十五年，基本實現社會主義現代化。報告列出了基本實現社會主義現代化的指標，涵蓋了經濟、政治、法治、文化、社會、生態等方面的要求。法治發展是其中的重要指標，其要求是法治國家、法治政府、法治社會基本建成。第二個階段，從2035年到本世紀中葉，在基本實現現代化的基礎上，再奮斗十五年，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。黨的十九大報告雖列出了社會主義現代化強國的指標，但未直接列明對法治目標的具體要求。不過，根據全國依法治國的總目標，以及十九大對社會主義現代化強國指標中的“政治文明”全面提升和“實現國家治理體系和治理能力現代化”的要求分析，至2050年法治國家、法治政府、法治社會應已建成。因此，法治建設的路線圖與社會主義現代化強國建設的新征程是匹配的。由此，我們可以清晰地看到我們法治建設、法治政府建設的目標和發展階段。

   

  　　我們要深化法治政府建設，要站在新時代的新方位、新要求上來理解法治政府建設的新定位、新任務以及新目標，可以說法治政府建設重任在肩。

   

  　　二、新挑戰

   

  　　新時代，我們明確了新要求，也面臨著新挑戰，我將這些挑戰概括為需要處理好的幾個關系，即目標與現實、期待與壓力、要求與能力。

   

  　　（一）目標與現實

   

  　　法治政府建設目標高、任務重。從第一部分我們明確地看出法治政府建設的目標和路線圖是非常清晰的。2004年《全面推進依法行政實施綱要》就提出“全面推進依法行政，經過十年左右堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府”的目標。黨的十八大在到2020年實現全面建成小康社會宏偉目標中提出了“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權得到切實尊重和保障”的要求。黨的十九大明確了“到2035年，法治國家、法治政府、法治社會要基本建成”的要求。我們可以看出，建設法治政府是建設法治國家的主體和重點。

   

  　　什么是法治政府？對法治政府有哪些具體要求？黨的十八屆四中全會提出要加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信是對法治政府建設提出的重大的要求。

   

  　　第一，職能科學。現代社會的法治政府是一個職能配置科學的政府。我們今天強調的是市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，所以要科學地配置政府職能。從某種意義上說，法治政府就是一個職能配置合理科學的政府。

   

  　　第二，權責法定。行政機關通過法律產生，行政機關的組織活動也要通過法律來確定，所以我們說權力要法定，職責也要法定。行政機關擔負著重要的經濟社會管理職能。法無授權不可為、法定職責必須為。行政機關的權責要通過法定化來明晰化、確定化。權責清單其實就是通過把法律明確規定的行政機關的權責以清單的形式清晰明了地呈現給行政機關工作人員，也同時呈現在社會公眾面前。法律劃定了行政機關的職責權限的范圍，劃定了權力邊界。

   

  　　第三，執法嚴明。行政機關在法律實施中發揮著作用，所以執法嚴明是評定法治政府的重要標準。

   

  　　第四，公開公正。一個法治政府顯而易見是一個公正的政府、一個透明的政府。公開指的是透明、陽光，包括行政過程公開、信息公開、結果公開。而公開是為了實現公正。

   

  　　第五，廉潔高效。這是兩個方面的要求。一是廉潔。干部清正，政府清廉，政治清明。如果出現公權私用，出現腐敗，顯而易見不是法治政府，也不符合法治國家的要求。二是高效。行政機關要通過各種各樣的方法來提高管理效能、管理效率，滿足社會各方對政府管理的要求。

   

  　　最后是守法誠信。法治政府，政府應當帶頭守法，公務員應當帶頭守法。法治政府是建設法治國家的主體，法治政府建設是重點任務，對法治國家、法治社會建設具有示范帶動作用。現代社會是一個誠信的社會，政府應當是誠信的。我們要構建一個講信用的社會，個人信用是基礎，而政府信用可以說是關鍵。政府的誠信是有巨大的示范效應的。所以，無論政府在管理中要保持連續性，還是政府對已經做出承諾的兌現，都對誠信提出了要求

   

  　　我們還提出了法治政府的衡量標準，即：政府職能依法全面履行，依法行政制度體系完備，行政決策科學民主合法，憲法法律嚴格公正實施，行政權力規范透明運行，人民權益切實有效保障，依法行政能力普遍提高。

   

  　　所以，法治政府建設目標高、時間緊。但是，我們也面臨著壓力。法治建設特別是法治政府建設在改革開放40多年特別是十八大以來發展迅速，取得了很大成效。新時代，法治政府建設要進入一個全新的階段中，我們在實踐中也遇到了一些“瓶頸”。所謂的“瓶頸”是理念轉化與實現。今天，幾乎沒有政府行政機關和公務員會認為依法行政和法治政府建設不重要。我們深切認識到了法治政府建設與依法行政在中國特色社會主義事業中的重要地位。我們也采取了很多措施來提高依法行政的能力。在初期，有明確的指向，有足夠的力量，采取了一些措施，見效很快。但是一旦到了發展的一個深層階段當中，每推動一步都會面臨著更大的挑戰，需要采取更有力的措施，需要付出更大的努力。在實踐中，一些公務員會認為容易做的都做了，而現在有更高的要求、要全方位履行，要全面推進，怎么推動啊？好像沒有太有效的抓手，感覺力不從心。這就要處理好目標和現實的關系。

   

  　　（二）期待和壓力

   

  　　首先是期待。一是公眾和社會對依法行政、法治政府建設的期待。黨也對行政機關提出了很高的要求，通過這個主體工程建設能夠對法治建設進程起到助推作用，為全面依法治國方略落實奠定堅實基礎。同時，行政機關自身也對自己有很高的預期。

   

  　　但是，另一方面這些期待也給法治政府建設帶來了壓力。一方面，既期待、希望國家和行政機關強化行政執法，發揮行政執法的作用；另一方面，又對行政執法的公正性抱有懷疑態度。也就是說，我們需要行政機關發揮作用，但有時一旦行政機關作出了決定，又有人質疑，有時候嚴格執法反而不能得到一些人的理解。實際上，行政機關的努力需要得到社會的認同、社會的支持，從而形成合力，這是非常重要的。所以，法治政府建設不單純是行政機關的事情，還需要社會公眾的理解、配合。

   

  　　（三）要求和能力

   

  　　法治政府建設的目標和任務以及評判標準都很明確，給行政機關和公務員提出了嚴格的要求。但是行政機關和公務員的能力素養還不能與此相匹配。在實踐中，還存在不愿依法行政、不敢依法行政的情況，而不愿不敢與不會依法執政有關，也就是依法執政的能力不夠。依法行政說起來容易，但在實踐中涉及的領域廣、事務多，同時要求高。特別是在轉型階段時不可避免地不被理解，甚至可能會被誤解，進而通過行政復議、行政訴訟等方法來表達疑義。還有些行政機關出發點是好的，但不知道怎么依法行政，或者對依法行政的要求把握不準，更多的情形是在具體的領域當中對法律規定的理解、對于裁量權的運用、對于程序的重視可能不夠，從而帶來失誤。比如，適用法律法規錯誤，沒有嚴格依照程序工作，甚至出現濫用職權、超越職權的情形。而這些情形可能與不會依法行政有密切關聯。所以，深化法治政府建設對政府依法行政的能力提出了非常高的要求。

   

  　　三、新作為

   

  　　新時代對法治政府建設提出了新要求，在分析面臨新挑戰之后，我們需要作出新作為。這個過程，我們也要處理好四對關系，即：全面和重點，實體和程序，放權和監督，自覺和約束。

   

  　　（一）全面和重點

   

  　　全面依法治國落實到法治政府建設中，就是要求全方位推進法治政府建設。法治政府建設涵蓋七個方面的內容，即：全面履行政府職能、完善行政制度體系、提高行政決策質量、提高行政執法水平、強化行政權力監督、有效化解矛盾糾紛、提高依法行政能力。

   

  　　但是，在全面推進的同時，法治政府建設不是一下子就可以全部到位的。所以，全面推進不是平均用力，不是眉毛胡子一把抓，要有重點，要有突破點，要有創新點。所謂重點，就是在一個時期內要有重點任務、重點工作。所謂的突破點、創新點，指的是在依法行政、法治政府建設中尋找到能夠帶動依法行政和法治政府建設深化的點，進行突破、創新、提升。如何尋找到重點、突破點和創新點，這就需要我們在工作中根據法治政府建設的要求，結合本級政府或者行政部門以及本領域的發展階段、發展水平，進行分析研究。這個過程不是一個簡單的機械的過程，既需要對法治政府、依法行政狀況有深入的理解，也要對目標要求有準確的理解，還要對本部門、本地區的實際有深入的掌握。

   

  　　從一般意義上來說，下面幾個方面是值得我們關注的。第一，行政審批改革。這與職能科學、全面履行政府職能是密切相關的。今天，經過多輪改革之后，如何進一步深化行政審批改革是值得我們研究的。今天的行政審批改革已經不是一個簡單審批項目存留問題，更多的是要思考如何能夠通過審批制度改革來改進提高政府管理的效能水平。第二，行政決策。我國行政機關在經濟社會決策中發揮了重要作用，擔負著大量決策任務。但對決策如何做到科學、民主、依法提出了非常高的要求。所以，在發揮行政決策作用的同時，要規范決策權。第三，行政立法。為什么行政立法重要？一是行政機關行使了大量的行政立法權；二是行政立法擔負著很多人大立法的細化工作。立法是要實現良法善治。習近平總書記曾經講過，“人民群眾對立法的期盼,已經不是有沒有,而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題”。這就對立法提出了很高的要求。所以，行政立法質量的提升、制定規則質量的提升，是我們在推進依法行政、法治政府建設中需要思考的重要內容。第四，行政執法。行政機關的重大使命就是執法。以上四個方面只是供大家選擇參考的方向。建設法治政府涵蓋了七個方面的工作，具體到某一個部門、某一級政府在一定時期要根據實際情況有重點、創新點、突破點推動工作不斷深化，這就是全面和重點要考慮的。

   

  　　（二）實體和程序

   

  　　實體非常重要，實體集中表現在結果的公正，表現在行政機關所作的決定要合法合理。隨著依法行政理念的深入，我們越來越認識到行政程序的重要性。行政程序就是行政機關行使行政職權所涉及的方式、環節（步驟）以及順序和時間方面的要求。我們通常把行政程序主要概括為四大要素。第一，口頭方式和書面方式。如果用書面方式有哪些具體的要求，用口頭方式有哪些要求。第二，步驟。行使行政權力是一個過程，究竟要經過哪些環節，要經歷哪些階段。第三，順序。步驟之間的先后次序，就是順序。最后就是時間。比如，《中華人民共和國行政許可法》第四十二條規定：除可以當場作出行政許可決定的外，行政機關應當自受理行政許可申請之日起二十日內作出行政許可決定。二十個工作日就是時間要求。我們把這些都概括為是程序要求。我們過去往往比較重視實體，隨著依法行政、法治政府建設的深入，我們越來越認識到了實體問題固然重要，但程序問題同樣不可或缺。依法行政，包括了程序的合法、程序的公正。1989年頒布《中華人民共和國行政訴訟法》中就規定，具體行政行為合法需要證據確鑿，適用法律、法規正確，符合法定程序。換句話說，違反法定程序的行政行為是可以判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決重新作出具體行政行為的。在深化依法行政、法治政府建設的過程中要重視行政程序。重視程序有兩個方面。一方面，加大行政程序立法，完善行政程序。包括：重大行政決策程序、規章和規范性文件制定程序、行政執法程序以及信息公開。2019年，國務院頒布的《重大行政決策程序暫行條例》對重大行政決策的流程、程序、環節提出了要求。2019年還修訂了《中華人民共和國政府信息公開條例》，從制度上完善了政府信息公開的要求。另一方面，既然有了這樣的規定，行政機關就要嚴格執行，貫徹到依法行政的具體工作中。

   

  　　（三）放權和監管

   

  　　深化法治政府建設必須妥善處理放權和監管的關系，要做到兩者并重。黨的十八大以來，我們高度重視放權。應當說，放是一個基礎，但放并不是目的，我們的目的是服務人民、服務社會。所以，與此同時，我們也要加強監管。所以，簡政放權既包括放也包括管。這個管，不是你管得越多越好，重點是提高監管的效能，提高執法的質量和水平。所以，我們的監管為各類市場主體和社會主體營造公平競爭發展環境，使市場和社會既充滿活力又規范有序。這對監管提出了更高的要求。

   

  　　提高監管效能的發展思路，那就是：實施公正監管、推進綜合監管、探索審慎監管。公正監管在實踐探索中的做法是“雙隨機、一公開”，即：隨機抽取檢查對象，隨機選派執法檢查人員，及時公布查處結果。這是公正監管的重要抓手。綜合監管，是適應經濟社會快速發展的需要，落實相關領域綜合執法機構監管責任；健全跨部門、跨區域執法聯動響應和協作機制；實現違法線索互聯、監管標準互通、處理結果互認，消除監管盲點。審慎監管，主要對新技術、新產業、新業態、新模式的監管，思路是：本著鼓勵創新原則，區分不同情況，探索適合其特點的審慎監管方式。監管不能簡單套用老辦法。面對新形勢，我們要考慮的是：管得住，又不至于管死。也就是，我們說的既要有活力又要有秩序。對于看得準的新生事物，要量身定制監管模式；對于一時看不準的，要先觀察一段時間，不要一上來就把它管死；對于那些潛在風險很大、有可能造成嚴重不良社會后果的，要嚴格加強監管，發現問題果斷出手；對于打著創新之名行非法經營之實的——堅決予以取締。

   

  　　（四）自覺和約束

   

  　　近年來我們采取了很多的方法，比如重視約束中的考核、任用、問責。

   

  　　這些年來，很多地方、很多部門都在探索依法行政或者法治政府考核指標體系，既有官方做的，也有民間做的。通過建立一個量化的指標體系，在原來定性的基礎上來評價一個地方、一個部門或者一級政府在一定時期內的依法行政的水平、法治政府建設的成效，希望通過這樣的評價來提高法治政府建設的質量水平，應當說起到了很好的作用。比如，十八屆四中全會提出,把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內容。

   

  　　同時，我們加大了問責力度。特別是中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發的《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規定》對于黨政主要負責人都提出了一系列要求。

   

  　　無論是考核，還是問責，都強調了約束的作用，特別是對違法的問責作用，對于督促行政機關和公務員依法行政具有非常積極的作用。外在的約束固然重要，但是隨著依法行政、法治政府建設的不斷深入，我們越來越認識到自覺地能動地依法行政、建設法治政府更為重要。一個良好的法治政府建設的內在的動力一定是行政機關和公務員的自覺、能動。所以，如何能夠為行政機關和公務員依法行政注入更大的自我能動性，是深化法治政府建設必須要解決的問題。我們要在約束的同時強調正向引導、有效激勵，真正讓依法行政、法治政府建設成為內在的自覺。

   

  　　2019年，中央全面依法治國委員會辦公室印發了《關于開展法治政府建設示范創建活動的意見》，就是在強調約束、問責的同時，通過正向引導、有效激勵，讓行政機關和公務員不斷積極能動的向上。既有外在的約束，又有內在的自覺，法治政府建設才能形成動力機制，讓行政機關和公務員朝著更高的目標來邁進，法治政府建設才能取得更大成效，才能夠實現法治國家、法治政府、法治社會的建設目標。