卞靖：供給側結構性改革的最新進展和成效

　　2018年底的中央經濟工作會議、2019年政府工作報告都強調了要堅持以供給側結構性改革為主線，在鞏固、增強、提升、暢通“八字方針”上下功夫，進一步強化了供給側結構性改革的重要地位。我們將從供給側結構性改革取得的顯著成效、主要經驗以及未來深化供給側結構性改革的思路和任務三個方面出發，全面介紹供給側結構性改革的最新進展和成效。

　　一、供給側結構性改革取得的顯著成效

　　（一）從重點任務看，“三去一降一補”和“破立降”取得重大進展

　　1.去產能

　　在“三去一降一補”中，去產能和破除無效供給是十分重要的。2016年，國務院印發了《關于鋼鐵行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》《關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》，提出從2016年開始用5年時間再壓減粗鋼產能1億至1.5億噸，用3至5年的時間再退出煤炭產能5億噸左右、減量重組5億噸左右。截至2018年底，我們累計壓縮粗鋼產能1.5億噸以上，提前兩年完成了鋼鐵去產能的目標；在煤炭去產能方面，淘汰落后產能8.1億噸，并淘汰關停落后煤電機組2000萬千瓦以上，也提前兩年完成了“十三五”去產能的目標。

　　從今年的去產能的任務來看，在鋼鐵領域，發改委聯合工信部、市場監管總局印發了《關于鋼鐵行業化解過剩產能防范“地條鋼”死灰復燃專項抽查情況的通報》，對于地方切實防范違法違規新增產能、“地條鋼”死灰復燃等方面提出明確要求。此外，有關部門將于2019年第三季度開展鋼鐵、煤炭領域淘汰落后和化解過剩產能工作督導檢查，堅決防止已退出產能死灰復燃。

　　在完成整體目標以后，我們要做的是進一步夯實、優化和鞏固。我們在原則上堅持“上大壓小、增優減劣”，更多運用市場化、法治化手段，在嚴控產能總量的前提下優化存量，進一步完善并嚴格執行環保、質量、技術、能耗、安全等方面的法律法規和標準，嚴查不符合強制性標準和產業政策的落后產能，倒逼落后產能加速退出。

　　在煤炭領域，我們一方面指導各地按照先立后破的原則，結合煤炭供需形勢和資源運力情況，研究制定30萬噸/年以下煤礦分類處置條例，堅決退出達不到安全環保標準的煤礦，持續破除無效供給；另一方面進一步優化存量資源配置，推動在建煤礦加快建成煤礦投產，有效釋放優質產能，不斷擴大優質產能供給。在破除無效供給基礎上，我們要進一步調整存量，進一步提高優化增量、優質產能。

　　總的來說，從行業運行情況來看，行業的運行和安全情況明顯改善，供給體系大幅提升。產業結構和布局的持續優化，市場秩序的進一步規范，促使行業健康發展的長效機制逐步形成和建立。

　　從產能利用率來看，煤炭的產能利用率從2016年初的不到60%大幅提升到2019年的70%以上，使行業的運行狀態得到了很大改善。在供給側結構性改革去產能方面，我們在優質產能的提升和無效產能的退出上取得了非常明顯的效果，不但提高了產能利用率，也增加了市場優質供給，使整個市場環境得到改善、企業和行業的效益得到提升。

　　在利潤總體情況來看，煤炭行業的利潤在2015年時只有400多億噸，到2018年則達到了近3000億噸。整個行業的改善是非常明顯的，這也是我們供給側結構性改革所帶來的顯著成效之一。

　　2.去庫存

　　我們實行因城施策的分類指導以來，三四線城市的住宅去庫存取得了明顯成效，熱點城市房價得到了有效控制，房屋租賃市場得到了積極培育發展。同時，我們堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”原則，逐步建立房地產市場健康持續發展的長效機制。從供給側結構性改革展開以來，商品住宅待收面積明顯下降。截至2018年，商品房和商品住宅的庫存去化周期分別下降到3.68個月和2.08個月，分別低于4個月和3個月的平均去化周期。特別需要強調的是，在2019年7月30日中央政治局會議上，黨中央進一步強化了“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，明確提出落實房地產長效管理機制，不將房地產作為短期刺激經濟的手段。

　　在房地產去庫存方面，我們不但使整個庫存量下降了，還針對熱點城市房價出臺了很多相關政策，對房價漲幅進行了明顯的壓縮和控制。同時，我們在積極培育我們的租賃市場。因此，我們對市場的培育進入了比較良性的發展階段。

　　3.去杠桿

　　我們使總體杠桿率的上升速度放緩，扭轉了前期快速上升的勢頭，同時堅持市場化、法治化原則，開展市場化的債轉股，使企業杠桿率明顯下降，特別是國有控股企業資產負債率下降明顯。截至2018年末，我國非金融企業宏觀杠桿率降為151.6%；政府杠桿率雖然升至49.8%，但總體增速在下降。因此，我們去杠桿的成效也是非常明顯的。

　　4.降成本

　　近幾年，我們降成本的力度非常大，且成效明顯。我們全面推行營改增改革，深化增值稅改革，擴大減半征收企業所得稅優惠范圍，包括清理、規范行業行政性收費和政治性基金，落實各種各樣的減稅降費措施，階段性降低了“五險一金”繳費比例，下降了能源、物流、電信等的價格。我們還深入“放管服”改革，進一步降低了制度性交易成本。2018年1-11月，規模以上工業企業每百元主營業務收入中的成本為84.19元，比2015年同期下降近2元，相當于給企業增加了近2%的利潤。

　　2016年以來，降成本的力度和規模越來越大。我們2016年提出降低成本約1萬億元；2017年降低稅費超1萬億元；2018年提出為企業和個人減稅降費約1.3萬億元；2019年提出減輕企業稅收和社保負擔近2萬億元、制造業增值稅稅率下降三個百分點。我們在降成本方面取得了明顯成效，企業的獲得感也越來越強。

　　5.補短板

　　近年來，我們積極引導規范PPP模式發展，促進民間投資穩步擴大規模，加大創新研發、基礎設施、脫貧攻堅等領域的投入力度，使農田、水利、生態環保、交通運輸、公共服務等領域的短板得到明顯加強。2016年以來，我們各類棚戶區改造年均超過600萬套，新增高速公路里程年均在5000公里以上，新增高鐵運營里程年均在3000公里以上，城市軌道交通和地下管道建設明顯提速。我們現在建設地下綜合樞紐是非常難得的機會，如美國、日本等國家的“地下經濟”是非常發達的。在城市大規模的地鐵建設過程中，我們要配合地下綜合管道建設，將地下交通樞紐和“地下商業”結合起來，把我們的“地下經濟”帶動起來。

　　2019年1-6月，各類棚戶區改造開工179萬套，累計各種重大水利工程開工137項。北京大興國際機場主要工程如期竣工。北京大興國際機場從方案、實施到建成是順利且迅速的，充分體現了我們國家制度上的優越性。同時，金沙江拉哇水電站等各類重大項目穩步推進。

　　與以前的傳統投入相比，我們現在的補短板方面有著比較明顯的區別：其一，更多聚焦城鄉之間投資領域的主要短板，如小區改造、停車場、冷鏈物流的問題。蔬菜、水果價格出現較大波動，很大程度上是因為冷鏈物流沒有做到配套。假如我們通過冷鏈物流和冷庫把蔬菜、水果的儲存期延長了，價格波動問題很大程度上就能解決。其二，推進信息網絡建設，如5G建設。其三，在交通運輸、生態環保、科學研究、水利等領域中，生態環保領域的投資增長率是增長最快的。其四，我們的研發投入是不斷加大的，特別是生態環保方面，體現了我們政府職能的轉變。

　　近年來，我們的生態文明建設取得了很大成效，包括水污染治理、土壤污染治理、大氣污染治理在內的成效是非常明顯的，老百姓的滿意程度也是不斷提升的。生態文明建設為可持續發展提供了非常好的基礎，是“功在當代，利在千秋”的。對于人民群眾在環保、安全方面的要求越來越高，我們采取了各種各樣的保障措施，推動配套體系的建設、行業標準的提高。所以說，我們供給側結構性改革取得的成效是明顯的，而且是越來越精準、越來越有效的。

　　（二）從產業結構看，新舊動能接續轉換特征明顯

　　我們供給側結構性改革的重要亮點就是，在破除低端無效產能的過程中培育新動能、新增長點，一方面把傳統的低效的淘汰掉，一方面培育新動能、新增長點來支撐、提升經濟發展。

　　其一，服務業拉動經濟增長的貢獻率不斷提升，新業態發展模式潛力巨大。2018年，我國服務業占GDP比重達到52.2%，超過了工業，成為經濟增長的主動力。服務業上升、工業達到了峰值，整體上是符合一般發展規律的，即：在工業化的中后期，我國工業占GDP比重的峰值超過40%，同時人均GDP接近10000美元，服務業占GDP比重在供給側結構性改革中逐步提升。

　　其二，我國種植業適度規模經營比重超過40%。我們提出農業供給側結構性改革，農業一、二、三產業融合發展，包括目標價格、臨時收儲、市場化收購和補貼新機制等在內的農產品價格政策改革以及2020年全國畜禽糞污綜合利用率達到75%以上的目標。尤其是鄉村振興戰略，為我們整個農業現代化發展提供了非常好的模式。我們把農業和科技的結合作為農業現代化的過程。我們的現代農業是高效率、高利潤、高科技含量的，包括現代化大棚、自動滴灌、“水肥一體”、機械除草、遙控插秧、電氣化收割分裝等。現代化農業是我們提高經濟發展質量的重要途徑之一。

　　（三）從增長動力看，經濟增長模式正發生顯著變化

　　我們要使經濟增長格局逐步實現由要素驅動向創新驅動發展，即：從依靠傳統的要素投入，如土地、人力、資本，轉變為依靠創新。2018年，我國科技進步貢獻率達到58.5%。經濟增長由主要依靠出口和投資拉動轉向依靠消費、投資、出口協同拉動。同年，最終消費支出對我國GDP增長貢獻率達到76.2%。經濟增長方式逐步從總量規模擴張向結構效益提升轉變，實現了更高層次的動態平衡。供給側結構性改革不僅僅是破舊立新，更是逐步優化結構、優化動能的過程。

　　我們擴大消費支撐，提出培育強大的國內市場。強大的國內市場能夠筑牢我們國內的消費體系，包括生產和消費。我們特別要培育廣大的中產群體，中產群體的壯大可以穩定我們的消費市場。國內經濟增長波動不大，很大程度上源于經濟發展主要依靠消費。因為只要收入有保障，消費就有支撐，進而就有較穩定的經濟增長。我們國家擁有全世界最大的中等收入群體、全球最大的消費市場，因此具有巨大的消費潛力。挖掘這一潛力，也是供給側結構性改革的目的。

　　與此同時，我們傳統的支柱產能正在逐步減退，如紡織、化工、汽車、房地產等。近年來，由于增長基數高、市場飽和等原因，包括汽車在內的傳統行業的高速增長階段已逐步結束。盡管有新動能和科技的配套，傳統行業在未來仍會下降。我們需要培育新的增長點，比如新一代人工智能、5G、生物科技、生命健康、文創等領域就是在各種要素驅動下，通過5G、大數據、物聯網技術連接形成新的增長動能。新的增長點不但會產生新的支柱產業，同時還會帶動傳統產業轉型升級，如汽車服務、汽車租賃、智能家居、機器人等。

　　（四）從體制機制看，有效制度供給不斷提速

　　2018年，在保持經濟穩定增長的同時，國內生產總值首破90萬億人民幣，年均增長6.6%；我們國家GDP占世界的比重提高到16%，對世界經濟的貢獻率連續多年超過30%。世界對于中國的經濟依賴程度是越來越高的。這是一種互動，是我們國家的綜合國力的提升所產生的影響。

　　這些影響很大程度上來自于我們體制機制的優化，即：供給側結構性改革推行以來，政府一方面不斷深化“放管服”改革，加快政府職能轉變，減少微觀管理和直接干預，更加注重宏觀調控、市場監管和公共服務；另一方面全面進行工商登記、注冊資本等制度的改革，推行“互聯網+”政府服務，實施一站式服務、“最多跑一次”；再者，加強政務、商務和社會信用體系建設，加大誠信聯合懲罰力度，使營商環境持續改善、市場活力明顯增強。

　　二、供給側結構性改革取得的主要經驗

　　供給側結構性改革能夠取得上述這些顯著成績，我們可以總結出五條主要經驗：

　　（一）以供需有機銜接為基礎

　　供給側結構性改革的對象歸根到底是供給和需求這一經濟學基本矛盾，其關鍵是要在不同時期抓住矛盾的主要方面。最開始，西方經濟學認為市場可以自動排除，只要產生生產就行了；后來隨著規模再生產、擴大再生產，在工業化產品極大豐富之后就有了所謂的需求管理，也就是通過宏觀調控的有效需求進行調節，提出所謂的財政政策、貨幣政策；但需求管理模式也有弊端，在實踐過程中導致了通貨膨脹，于是所謂的供給學派出現了。我們國家在宏觀調控的過程中，一開始的重點是抓需求。在發展過程中，我們慢慢發現供給側積累的矛盾和問題不斷增多，因此開始推動供給側結構性改革。在改革過程中，我們只要緊緊抓住供給和需求的矛盾的主要方面，就能更好更快地推動改革進程。

　　近年來，我國城鄉居民的需求水平明顯提升，但供給體系顯然不適應這種變化，一方面是低端的無效的供給較多，另一方面是中高端的需求滿足不了。需求升級是必然的，因此，我們要破除無效供給，增加有效供給，從而實現供給和需求在更高層次上的動態平衡。

　　所以說，供給側結構性改革是以供需有機銜接為基礎，不是不要需求，而是有機銜接。我們把要素供給、產品供給和制度供給分層化，使整個供給體系升級，以對應消費需求結構的提升。我們抓準了矛盾的主要方面，所以成效就能更快顯現出來。

　　（二）以新舊動能接續轉換為支撐

　　供給側結構性改革在減少低端和無效供給的同時，更注重培育新的增長點、新動能和新供給。

　　我們一方面加快要素市場化改革，不斷提升要素配置的質量和效益，不斷提升要素的生產率，同時深化國有企業改革，營造公平競爭的市場環境，激發微觀主體活力，挖掘傳統動能的增長潛力；另一方面加快發展新技術、新業態、新模式，著力振興實體經濟，大力培育新興產業，加快發展現代化服務業，在確保舊動能逐步縮減的同時不斷壯大新動能，在經濟保持合理穩定的增長區間的基礎上實現新舊動能轉換的平穩接續。難能可貴的是，在改革過程中，我們沒有用房地產來短期刺激經濟的增長。

　　（三）以重點帶動與有序推動相結合為路徑

　　供給側結構性改革涉及領域雖廣，但是在工作中仍有明確的階段性的目標和重點任務，并且這些目標和重點任務隨著改革不斷深入也不斷發展。最開始，我們提出“三去一降一補”，之后不斷擴大范圍到“振興實體經濟”“房地產平穩健康發展”，后來又提出“破立降”、農業供給側結構性改革，2019年又強調金融供給側結構性改革以及“鞏固、增強、提升、暢通”八字方針。

　　不同階段的供給側結構性改革的范圍都很大，也都有明確的重點任務，再根據重點任務完成情況，不斷擴大、調整范圍，如在完成煤炭、鋼鐵去產能的目標后，我們要進一步防止死灰復燃，防止低端無效產能重新出現，同時鼓勵行業進一步優化結構，提升中高端產能。

　　因此，我們在明確階段性重點任務和有序擴大范圍、領域有機結合的基礎上，保證了供給側結構性改革的持續深入推進。這樣，供給側結構性改革就不是一成不變的，而是一個根據任務開展情況動態拓展調整的過程，其內涵是在不斷深化的，改革的持續和深入程度也是層層推進的。

　　（四）有效發揮市場和政府“兩只手”的作用

　　一方面，我們在改革中更重視發揮市場在資源配置中的決定性作用，進一步確立企業的市場主體地位，更多運用市場化、法治化手段來落實各項任務，特別是環保、質量、安全、能耗等的標準，以標準結合市場化的手段去破除低端無效產能。另一方面，我們要發揮好政府的作用，綜合利用政策規劃的工作手段，加強和改善經濟調節、市場監管、社會管理等服務職能，為改革提供有力支撐。

　　相對于西方國家，我們國家的調控手段更多，不但發揮了市場的作用，還發揮了政府的積極作用，如在規劃引領下的財政政策、貨幣政策、產業政策、區域政策，完整的宏觀調控體系等等。我們把一個比較有為的政府與市場的力量有機結合起來，是我們快速推進供給側結構性改革且成效顯著的重要經驗之一，也是我們的體制優勢。

　　（五）高度重視提前防范各種風險

　　在供給側結構性改革的推進過程中，我們要防止經濟失速，防止破除低端無效產能對傳統支柱行業的影響；要在保證經濟處于合理穩定的增長區間的前提下，推進“三去一降一補”，增加新的動能；要防止房地產價格的大幅波動，保持房地產市場的平穩健康發展，防止泡沫和風險的出現；要高度關注地方政府債務風險，做到提前準備和謀劃。

　　煤炭、鋼鐵行業去產能的過程也會帶來一定數量的下崗職工。對此，我們出臺了相關辦法，形成了去產能職工安置專項基金。我們還鼓勵地方通過各種實踐想出辦法來安置職工，如政府擔負下崗職工的社保，以助力這些技術工人能夠更容易地進入民營企業工作。這就是我們在供給側結構性改革過程中高度重視提前防范各種風險的一個案例，我們做到了多方共贏。

　　三、未來深化供給側結構性改革的思路和任務

　　在供給側結構性改革取得顯著成效的背景下，未來，我們繼續推進供給側結構性改革仍將面臨一些新的問題和挑戰，如在“三去一降一補”等方面進一步取得成效的難度加大、中小企業經營還存在一些困難、經濟增長內升動力還不是特別壯大、城鄉區域間發展不平衡的問題還比較突出、東中西部的差距還比較大、有效的制度供給仍顯不足、政府職能轉變還要進一步加強、創新發展能力還不夠強、新舊動能轉換的長效機制仍不夠健全、發展的質量和效益與高質量發展的要求還有一定差距等等。面對未來這些問題和挑戰，我們要怎么辦？2018年12月，中央經濟工作會議提出，必須堅持以供給側結構性改革為主線不動搖，更多采取改革的辦法，更多運用市場化、法治化手段，在“鞏固、增強、提升、暢通”八個字上下功夫。

　　（一）基本思路

　　我們可以將未來供給側結構性改革的基本思路總結為幾個“一”：供給側結構性改革是我們未來經濟發展的一條主線；供給側結構性改革是一項長期工作；在新一輪科技革命、國際產業分工格局變化的背景下，我們還需要通過供給側結構性改革來應對各種復雜局面；供給側結構性改革的一個核心是增強微觀主體的活力和創新力；供給側結構性改革的一個關鍵是制度的改革與創新，建立與供給側結構性改革相配套的制度和政策體系；供給側結構性改革的一個著力點是推動實體經濟發展，尤其是制造業的高質量發展。

　　（二）調整五大結構

　　我們在未來的供給側結構性改革中要調整五大結構，以應對失衡的主要矛盾：一是產業結構，包括一、二、三產業的比重切換與產業內部中高端和現代化的比重提升；二是企業結構，包括進一步發揮民營企業、中小企業的作用；三是人力資源結構，即以人力資源結構的進一步優化來應對總體的就業壓力，解決用工難、用工荒、用工貴的問題；四是金融結構，包括直接融資、間接融資的比重的進一步優化，加強對民營企業，特別是中小企業的融資；五是技術結構，包括研發投入占GDP的高比重，提高研發效率，增加企業研發投入的比重、對于研發人員的投入。

　　（三）主要任務

　　未來，我們供給側結構性改革的主要任務包括：鞏固“三去一降一補”成果，增強微觀主體活力，提升產業鏈水平，暢通國民經濟循環以及推進相關重大改革。

　　第一，鞏固“三去一降一補”成果。這是供給側結構性改革再出發的立足點。實踐證明，“三去一降一補”抓住了矛盾要害。未來，我們要保持戰略定力；在鞏固階段性成果的基礎上，加大“破立降”力度，更多采取改革的辦法，更多運用市場化、法治化手段，推動更多產能過剩行業的改革，加快市場出新，釋放大量沉淀資源；實施更大規模的減稅降費，降低各類經營成本，減輕企業負擔；加大基礎設施等領域的補短板力度。

　　第二，增強微觀主體活力。這是供給側結構性改革取得成效的關鍵。未來，我們要以完善產權制度和要素市場化配置為重點，實現產權有效激勵和企業優勝劣汰；建立公平公開、透明開放的市場規則和法治化的營商環境；進一步深化國資國企改革，支持民營企業發展，發揮企業和企業家的主觀能動性，發展更多優質企業，破除妨礙生產要素流動的壁壘；加大反壟斷、反不正當競爭的力度，實施競爭中性政策；深入推進“放管服”改革，持續改善營商環境。

　　第三，提升產業鏈水平。這是供給側結構性改革的重要目標。制造業是國民經濟的支柱。未來，我們要以推進中國制造向中國創造轉變、中國速度向中國質量轉變、制造大國向制造強國轉變為目標，強化科技創新，加快解決關鍵核心技術的“卡脖子”問題；加大培育新動能，推動傳統產業優化升級；推動先進制造業和現代服務業深度融合，促進新技術、新組織形式、新產業集群的形成和發展，提升我國在供應鏈、產業鏈和價值鏈中的地位。

　　我們要有強和大的過程。我們擁有在全球范圍內門類齊全的工業體系，我們的傳統優勢是要素成本優勢。現在，我們的土地、勞動力等成本在上升，一部分中低端產業必然要轉出去，這都是必然的。我們需要發揮新的優勢，即產業鏈配套齊全的優勢、強大的國內市場的優勢，進一步提升我們在全球供應鏈、產業鏈和價值鏈中的地位。

　　第四，暢通國民經濟循環。這是提高供給體系質量和效力，推動經濟高質量發展的基礎。只有以生產為起點，經流通、分配到達消費終點的循環暢通了，社會擴大再生產才能正常進行。未來，我們要激發內需和國內市場的潛力，為暢通國民經濟循環提供動力；加快建設實體經濟、科技創新、現代金融、人力資源協同發展的產業體系，形成國內市場和生產體系、經濟增長和就業擴大、金融和實體經濟之間的良性循環。

　　暢通國民經濟循環，一方面是通過供給體系實現質量提升，另一方面是供需體系之間的暢通，包括生產、分配、交換、消費的全部環節。我們要通過更合理的收入分配機制、更順暢的供需體系，形成國內市場的大循環；要與國際市場形成聯動循環，在保證國民經濟暢通的基礎上不斷進行擴大再生產；要形成國內市場和生產主體的循環，把市場和生產主體相結合；要在保持經濟增速的同時，保持較高水平的就業吸納能力，通過新動能的發展、新業態的釋放創造新的就業崗位；要形成金融和實體經濟的良性循環，暢通金融向實體經濟的渠道，把更多的金融部門的資產用來支持實體經濟的發展。

　　通過上述三個方面的內容，我們了解了供給側結構性改革三年多來取得的顯著成效，尤其是供給側結構性改革更多貼近民生領域，解決人民群眾關心的問題所取得的切實成效；討論了在供給側結構性改革過程中，處理政府和市場關系、新舊動能接續、進一步提高供需體系質量與優化結構的一系列問題；交流了未來供給側結構性改革的思路和任務。未來，供給側結構性改革仍然是我們經濟發展的一條主線，我們需要持續深入推進供給側結構性改革，使其不斷完善和深化。