李曉安：深入學習貫徹黨的十九屆四中全會精神 堅定不移推進國家

                        

• 　　中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議，于2019年10月28日至31日在北京舉行。全會公報對中國特色社會主義制度和國家治理體系作出了一系列新的重要論述。

   

  　　一、我國國家制度和國家治理體系具有多方面的顯著優勢

   

  　　黨的十九屆四中全會強調，我國國家制度和國家治理體系具有多方面的顯著優勢，主要是：

   

  　　1.堅持黨的集中統一領導，堅持黨的科學理論，保持政治穩定，確保國家始終沿著社會主義方向前進的顯著優勢；

   

  　　2.堅持人民當家作主，發展人民民主，密切聯系群眾，緊緊依靠人民推動國家發展的顯著優勢；

   

  　　3.堅持全面依法治國，建設社會主義法治國家，切實保障社會公平正義和人民權利的顯著優勢；

   

  　　4.堅持全國一盤棋，調動各方面積極性，集中力量辦大事的顯著優勢；

   

  　　5.堅持各民族一律平等，鑄牢中華民族共同體意識，實現共同團結奮斗、共同繁榮發展的顯著優勢；

   

  　　6.堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展和按勞分配為主體、多種分配方式并存，把社會主義制度和市場經濟有機結合起來，不斷解放和發展社會生產力的顯著優勢；

   

  　　7.堅持共同的理想信念、價值理念、道德觀念，弘揚中華優秀傳統文化、革命文化、社會主義先進文化，促進全體人民在思想上精神上緊緊團結在一起的顯著優勢；

   

  　　8.堅持以人民為中心的發展思想，不斷保障和改善民生、增進人民福祉，走共同富裕道路的顯著優勢；

   

  　　9.堅持改革創新、與時俱進，善于自我完善、自我發展，使社會始終充滿生機活力的顯著優勢；

   

  　　10.堅持德才兼備、選賢任能，聚天下英才而用之，培養造就更多更優秀人才的顯著優勢；

   

  　　11.堅持黨指揮槍，確保人民軍隊絕對忠誠于黨和人民，有力保障國家主權、安全、發展利益的顯著優勢；

   

  　　12.堅持“一國兩制”，保持香港、澳門長期繁榮穩定，促進祖國和平統一的顯著優勢；

   

  　　13.堅持獨立自主和對外開放相統一，積極參與全球治理，為構建人類命運共同體不斷作出貢獻的顯著優勢。

   

  　　這些顯著優勢，是我們堅定中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信的基本依據。

   

  　　黨的十九屆四中全會提出，堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的總體目標是，到我們黨成立一百年時，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效；到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本實現國家治理體系和治理能力現代化；到新中國成立一百年時，全面實現國家治理體系和治理能力現代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優越性充分展現。

   

  　　二、正確認識目前國家治理面臨的困難

   

  　　國際方面，保護主義、單邊主義愈演愈烈，治理赤字、發展赤字、信任赤字有增無減，世界經濟中不穩定不確定因素明顯上升。

   

  　　國內方面，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。我國穩定解決了十幾億人的溫飽問題，總體上實現小康，不久將全面建成小康社會，人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長。同時，我國社會生產力水平總體上顯著提高，社會生產能力在很多方面進入世界前列，更加突出的問題是發展不平衡不充分，這已經成為滿足人民日益增長的美好生活需要的主要制約因素。

   

  　　隨著信息化與全球化的不斷深入發展，國家與社會之間的關系發生根本性變革。國家治理體系和治理能力現代化成為當代中國全面深化改革的總目標和構建中國話語體系的重要組成部分。立足民主化、法治化、科學化和文明化，推進國家治理體系和治理能力現代化，就是要全面系統地改革與完善國家治理制度設計和操作，實現各項事務治理制度化、規范化、程序化，善于運用制度和法律治理國家，在各個領域形成聯動與集成的總體效應。

   

  　　因此，黨的十九屆四中全會的主題是，堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。

   

  　　三、準確把握國家治理內涵及治理要求

   

  　　國家治理是國家能力的體現。現代國家能力是指國家運用基礎能力所能取得的社會配合程度。國家的汲取能力、滲透能力與協商能力體現出的是現代國家發展的基礎能力。國家能力發生變化。過去國家多以領土擴張或民族統合為目標，專制能力的強弱決定了國家的強弱；當今國家多以經濟成長或社會發展為施政目標，在追求這類目標的實踐中，國家以專制能力操作政策的社會成本過高。因此，在評判現代國家能力的強弱時，標準不再是國家專制能力對社會的宰制效果，而是國家運用基礎能力所能取得的社會的配合程度。

   

  　　基礎能力分三種形式：第一種是汲取能力，即國家從社會汲取所需資源的能力；第二種是滲透能力，即國家政策運作時政策意志與效果向民間社會穿透與傳遞的能力；第三種是協商能力，即國家與重要經濟團體協調合作的能力。

   

  　　國家治理體系和治理能力也主要從這三大方向上體現出來。國家的汲取能力、滲透能力、協商能力需要國家治理觀念轉變、價值轉變、制度轉變、方法轉變，我們要從專業性、科學性、前瞻性、合作性、可評估性等方面提高國家治理水平。

   

  　　（一）國家的汲取能力及其治理方式的轉變與要求

   

  　　國家的汲取能力是國家對資源的掌控能力，與一國財政特別是稅收及基礎設施建設具有相關性，財政收入是最能反映國家能力的指標。國家財政能力涉及私人財富的轉移及向社會公眾提供公共產品；也涉及社會成員的共同利益和一部分人的特殊利益。大多數國家通過法律手段規定國家的汲取能力的“合法性”。

   

  　　過去，國家多以領土擴張或民族統合為目標，專制能力的強弱決定了國家的強弱；在1840年至1949年的大部分歲月里，中國的貧困和劣政已經達到了不可救藥的地步。隨著1911年清王朝的覆亡和中華民國的誕生，人們心中曾燃起一絲希望之光，但是很快像電光石火，燃起的希望隨著相繼而來的國內分裂和外來干預而屢遭破滅。國家的命運、民族的命運成為先行者思考與探索的方向。

   

  　　中國共產黨領導的革命改變了這一切。“把國家事務提升到人民事務，把政治國家確定為普遍事務，即真正的國家”。這真正的國家即是人民的國家，人民的利益即是國家的利益，人的發展是國家發展的力量源泉。因此，我們在評判現代國家能力的強弱時，標準不再是國家專制能力對社會的宰制效果，而是國家運用基礎能力所能取得的社會配合程度。國家能力是國家通過有效的制度供給和公共政策有序治理社會，促進社會經濟持續發展的能力。

   

  　　國家的汲取能力的改變需要國家治理能力的提高。汲取能力主要體現為國家財政收入，其主要來源于國家稅收。目前，我國正處于從非稅收國家向稅收國家轉型時期，國家的汲取能力的強弱取決于征納雙方的關系，建立友好型的稅收征納關系是國家治理體系和治理能力現代化的目標之一。友好型的稅收征納關系所要改變的是理順征納雙方主體法律地位，即：過去是不平等的法律地位，稅收征納的特點是強制性、無償性、固定性；現今按照公法之債的理論，雙方主體法律地位平等，征納雙方的特點是民主性、法定性和對價性。同時，還要注重納稅人權利保護，將《中華人民共和國立法法》第8條規定的“稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”這一稅收法定原則，確立為公民財產權保護相關事項的首位原則。這也是在國家治理體系和治理能力現代化建設中必須處理好的一個關鍵問題。

   

  　?。ǘ﹪业臐B透能力及其治理方式的要求

   

  　　全能意義的國家并不意味著國家能力的提高?，F代國家必須提供必要的制度供給和秩序治理，使國家的法令和政策滲透到民間并順利地貫徹執行?，F代國家滲透能力，即：國家政策運作時，政策意志與效果向民間社會穿透與傳遞的能力，要求國家政策在制定時要以人民群眾整體利益為前提，同時強調對人民群眾個體利益的關注，將個人的全面發展作為對民眾整體利益提高的前提和基礎。1995年3月，聯合國社會發展問題世界首腦會議通過的《哥本哈根社會發展問題宣言》指出：“我們面臨的挑戰是建立一個以人民為中心的社會發展框架”，“人民為發展的中心，使我們的經濟更有效地為人的需要服務”。美國社會學家英格爾斯在《人的現代化》中指出：“人的現代化是國家現代化不可缺少的因素”。“發展最終所要求的是人在素質方面的改變，這種改變是獲得更大發展的先決條件和方式，同時也是發展過程自身的偉大目標”。

   

  　　計劃經濟體制下，國家干預替代私人決策抑制了經濟利益對個體積極性與創造性的激勵作用，導致個人利益與集體利益、個人目標與國家戰略目標相互沖突，喪失國家發展動力。社會主義市場經濟下，現代國家的發展能夠促進國家能力的增強，滿足民眾對公共物品的更多需求。同時，如何處理好國家發展與個人利益之間的關系，如何規范國家權力的邊界以保證國家政策與個人利益的一致性，在國家政策向民間滲透的同時，既能取得良好的效果，又不侵犯到個人權利，這是新時代國家發展與國家治理面臨的重大問題之一。例如，我國國家公園立法、自然保護區立法。黨的十九大報告提出：“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”。黨的十九屆四中全會提出，堅持和完善生態文明制度體系，促進人與自然和諧共生。生態文明建設是關系中華民族永續發展的千年大計。必須踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，堅定走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，建設美麗中國。要實行最嚴格的生態環境保護制度，全面建立資源高效利用制度，健全生態保護和修復制度，嚴明生態環境保護責任制度。

   

  　　長期以來，我國施行的是自然資源“條塊化”管理。這種管理模式可以發揮部門專業性強、行政執行力強、集中力量辦大事等優點。以資源類別管理為基礎、以政府規劃和計劃管理為主要手段的資源管理制度，在新中國成立后起到了快速恢復國民經濟的作用，以及改革開放后在保障大規模城市化、工業化等方面發揮了重大的歷史作用。但隨著社會的發展，資源分散化管理模式下出現的資源管理碎片化、資源生態價值和社會價值發揮不足、資源市場化配置程度不高等問題，嚴重影響了市場化配置資源的效率以及自然資源綜合效益的發揮。

   

  　　2018年3月，依據中共中央《深化黨和國家機構改革方案》，國務院組建自然資源部，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，著力解決自然資源所有者不到位、空間規劃重疊等問題。自然資源開發利用和保護監管體系的建立、國土空間規劃體系的建立與監督實施標志著我國自然資源治理由分散走向統一，逐步形成新的自然資源治理體系。

   

  　　自然保護地建設需有法可依。2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，這是對加強生態文明制度建設的一項頂層設計，在自然保護地發展史上具有劃時代的里程碑意義?！吨笇б庖姟访鞔_要求，完善法律法規體系，加快推進自然保護地相關法律法規和制度建設，加大法律法規立改廢釋工作力度，推動制定出臺自然保護地法。以法治思維與法治方法協調自然保護地體系建設過程中各種復雜矛盾與多元利益沖突，探索自然保護地體系建設發展的新思路、新途徑、新模式，對于新時代國家發展與國家治理尤為重要。

   

  　　自然保護地是生態建設的核心載體、中華民族的寶貴財富、美麗中國的重要象征，在維護國家生態安全中居于首要地位。自然保護地體系建設是一項艱巨性、系統性、社會性的生態建設事業。目前，我國自然保護地面臨土地權屬不清的問題，嚴重制約了自然保護地的管理。要解決自然保護地復雜的權屬問題，就應當將保護地的土地所有權、使用權、監管權進行分置，形成分權而治的管理體制。自然保護地居民的生存權、土地使用權、財產權、文化權利、社會權利和政治權利等雖然會因自然保護地的建立受到不同程度的影響，但二者并不是不可調和的。保護并不意味著完全禁止居民對當地自然資源的使用，而是要根據一定的原則予以限制。比如，在不損害保護地生態資源的情況下，發展綠色經濟，從事相關的旅游經營活動。同時，也相應地保證居民得到當地自然資源開發利用的利益。政策的滲透能力在于很好地溝通，在于對百姓權利的維護。如何依法確權、生態為民、科學利用、有序解決歷史遺留問題，創新自然資源使用機制，等等，這些對國家治理能力和治理水平都提出了更高要求。

   

  　?。ㄈ﹪业膮f商能力及其治理方式的要求

   

  　　除了國家的汲取能力、滲透能力之外，現代國家能力的另一個重要表現是國家的協商能力，即國家與重要經濟團體交流、協調與合作的能力。強國家與社會的關系是合作，弱國家與社會的關系是強制和鎮壓。強國家通過運用國家能力，在市民社會中發展出制度化的互動管道，有效引導社會運作，規范社會團體行為，促使整個社會發展朝國家政策規劃的目標前進。

   

  　　增強和提高國家的協商能力是社會主義市場經濟條件下對國家能力的要求。成熟的社會主義市場經濟，要求國家、政府的定位是服務于市場主體的需求，要求國家的社會發展目標、重要經濟決策應該取得社會重要經濟團體的認可與支持，要求社會非政府組織地位得到增強，要求社會不同經濟主體具有同等的法律地位，國家保障其經濟能力的增長，有力推進“政治性權力”向“社會性權力”轉變。現代國家的一個重要標志是國家與社會之間的關系發生根本性變革。國家能力的發展與人人的發展緊密聯系，這里所指的人人，既包括不同的經濟組織、利益團體、也包括不同的個人，馬克思在《黑格爾法哲學批判》導言中提出：“人是人的最高本質”“人的根本就是人本身”。馬克思、恩格斯關注新型無產階級國家與勞動者個體之間的關系，指出無產階級只有解放全人類才能最后解放自己，“在那里，每個人的自由發展是一切人的自由發展的條件”。2004年3月，中華人民共和國第十屆全國人民代表大會第二次會議對憲法的重要修訂，則是將“人民”發展為“人人”的“人本法律觀”的重要體現。

   

  　　“人本法律觀，就是以實現人的全面發展為目標，以尊重和保障人的合法權利為尺度，實現法律服務于整個社會和全體人民的理論體系”。“人是法律的本源”“人是法律的依歸”“人是法律的主體”“人是法律的目的”，把“尊重人格，合乎人性，保障人權”貫徹到法治的全過程，為民主和法治提供理論支撐和制度設計，為公平正義提供價值判斷和實現形式，為安定有序的社會秩序提供法律保障，為社會主義和諧社會的建構創造全方位的實現平臺，成為現代國家協商能力提高的重要制度基礎。

   

  　　治理的概念是將政府、市場、社會三者放在相對平等的地位，通過多主體間的博弈與合作達到治理目標。“治理就是在沒有強權力的情況下，各相關行動者克服分歧、達成共識，以實現某一共同目標，統治是依靠正式權力，而治理則依賴基于共同目標的協商與共識”。“傳統依賴于自上而下層級體制的統治方式已經過時，而現實中通過網絡方式的治理越來越多，這是一種新的治理方式”。由此可見，治理改變了政府傳統的“統治方式”和管理思維，政府不再壟斷公共權力，而是充當“掌舵”的角色，市場和社會的活力得到釋放。

   

  　　協商與合作主要體現在以下三方面：

   

  　　1.政府之間的合作。主要表現在處理好中央政府和地方政府的關系，以及事權、財權的分權治理。

   

  　　2.政府與企業關系。主要表現在改善營商環境，以及政府如何跟上企業的創新步伐。

   

  　　3.政府與科研院所關系。主要表現在智庫建設、政府購買服務，以及提升科技創新能力，促進科技成果轉化。

   

  　　四、提高國家治理水平和治理能力的路徑

   

  　　專業性。我國有非常職業的管理隊伍，優秀的人服務于政府。行政官員是通才型專家，正直、智慧與博學，需要具備主動性、理解力、判斷力、想象力、思想開放等品質。

   

  　　科學性。主要表現為技術理性和工具理性，比如，以區塊鏈技術等為代表的新經濟、新技術、新業態。2019年10月24日，中共中央政治局就區塊鏈技術發展現狀和趨勢進行第十八次集體學習。習近平總書記在主持學習時強調，區塊鏈技術的集成應用在新的技術革新和產業變革中起著重要作用。我們要把區塊鏈作為核心技術自主創新的重要突破口，明確主攻方向，加大投入力度，著力攻克一批關鍵核心技術，加快推動區塊鏈技術和產業創新發展。

   

  　　前瞻性。主要體現在風險控制，比如金融安全。2017年4月25日，中共中央政治局就維護國家金融安全進行第四十次集體學習。習近平總書記在主持學習時強調，金融安全是國家安全的重要組成部分，是經濟平穩健康發展的重要基礎。維護金融安全，是關系我國經濟社會發展全局的一件帶有戰略性、根本性的大事。金融活，經濟活；金融穩，經濟穩。必須充分認識金融在經濟發展和社會生活中的重要地位和作用，切實把維護金融安全作為治國理政的一件大事，扎扎實實把金融工作做好。

   

  　　2019年11月6日，國務院金融穩定發展委員會召開第九次會議，學習貫徹黨的十九屆四中全會精神，研究深化中小銀行改革、防范化解金融風險等問題，部署金融領域重點工作。會議指出，要深刻理解核心問題，緊緊圍繞“堅持和鞏固什么、完善和發展什么”，理解好重大制度和原則，以及推進制度建設的重大任務和舉措。要把握關鍵要點，從金融服務實體經濟和防范化解金融風險的角度，高度重視建設現代中央銀行制度，加強資本市場基礎制度建設，健全具有高度適應性、競爭力、普惠性的現代金融體系，深化國有企業改革，支持中小企業發展，建立知識產權侵權懲罰性賠償制度，健全支持民營經濟、外商投資企業發展的法治環境，完善科技創新體制機制等重要要求。要真正抓好貫徹落實，自覺把金融工作放到推進國家治理體系和治理能力現代化的大局中思考，落實好新發展理念，加強金融領域制度建設，增強金融業治理能力。金融部門要按照黨中央、國務院要求，齊心協力扎實做好“六穩”工作，防范化解各類風險，保持經濟運行在合理區間。

   

  　　會議指出，要深化中小銀行改革，健全適應中小銀行特點的公司治理結構和風險內控體系，從根源上解決中小銀行發展的體制機制問題。要把加強頂層設計和激發內生動力充分結合起來，注意中央與地方、政府與市場的分工，理順激勵機制，充分調動各方面的積極性。要壓實金融機構主體責任、地方政府屬地責任和金融管理部門監管責任，完善銀行補充資本的市場環境和配套政策，健全可持續的資本補充體制機制。當前要重點支持中小銀行多渠道補充資本，優化資本結構，增強服務實體經濟和抵御風險的能力。要注意推廣一些中小銀行經營管理中的好經驗好做法，改進中小銀行的商業模式。

   

  　　會議強調，要完善金融支持科技創新的政策措施，優化科技創新融資方式，改善配套政策環境。要堅持市場化、法治化原則，發揮好各類產業投資基金、創業投資基金的帶動作用，更好滿足科創企業的融資需求。要加強金融基礎設施統籌監管與建設規劃，推動各類金融基礎設施互聯互通，確保安全高效。

   

  　　創新性。移動支付改變生活方式，同時對社會治理創新提出新要求。社會治理是國家治理的重要方面，我們必須加強和創新社會治理。

   

  　　合作性。比如，2019年第三季度，央行在全國50個城市進行了2萬戶城鎮儲戶問卷調查，就體現了社會各主體的合作。

   

  　　可評估性。治理體系是一套科學體系，同時也是決策體系與責任體系。無論是環境保護、金融安全、還是稅收征管，其治理體系都應該具有可評估性。

   

  　　管理思維向治理思維轉變。黨的十九屆四中全會強調，必須堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，堅持解放思想、實事求是，堅持改革創新，突出堅持和完善支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度，著力固根基、揚優勢、補短板、強弱項，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，加強系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能，為實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢提供有力保證。

   

  　　黨的十九屆四中全會提出，堅持和完善中國特色社會主義法治體系，提高黨依法治國、依法執政能力。建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家是堅持和發展中國特色社會主義的內在要求。必須堅定不移走中國特色社會主義法治道路，全面推進依法治國，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。要健全保證憲法全面實施的體制機制，完善立法體制機制，健全社會公平正義法治保障制度，加強對法律實施的監督。

   

  　　黨的十九屆四中全會提出，堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩定、維護國家安全。社會治理是國家治理的重要方面。必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業、社會安定有序，建設更高水平的平安中國。要完善正確處理新形勢下人民內部矛盾有效機制，完善社會治安防控體系，健全公共安全體制機制，構建基層社會治理新格局，完善國家安全體系。

   

  　　黨的十九屆四中全會號召，全黨全國各族人民要更加緊密地團結在以習近平同志為核心的黨中央周圍，堅定信心，保持定力，銳意進取，開拓創新，為堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢而努力奮斗！