宋世明：中國行政體制改革70年

                        

• 　　中國特色社會主義行政體制，在推進國家治理體系和治理能力現代化大事業中的地位舉足輕重。堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系，既是黨的十九屆三中全會作出的重大決策，又是黨的十九屆四中全會作出的重大決策。國家行政管理在國家治理能力現代化的過程中，也扮演著舉足輕重的角色。黨的十九屆四中全會指出，國家行政管理承擔著按照黨和國家決策部署推動經濟社會發展、管理社會事務、服務人民群眾的重大職責。必須堅持一切行政機關為人民服務、對人民負責、受人民監督，創新行政方式，提高行政效能，建設人民滿意的服務型政府。黨的十九屆四中全會在完善國家行政體制、優化政府職責體系、優化政府組織結構、健全充分發揮中央和地方兩個積極性體制機制方面提出了要求。這是黨對堅持和完善中國特色社會主義行政體制最新的戰略部署。溫故而知新，為了更好地堅持和完善中國特色社會主義行政體制，為了更好地發揮行政管理在國家管理中的作用，為了更好地完善國家行政體制，我們今天在推進國家治理體系和治理能力現代化這個大視野中，共同探討中國行政體制改革70年。

   

  　　這個專題我想跟大家探討四個方面的問題：第一，改革開放前的行政體制改革；第二，改革開放至2018年的行政體制改革；第三，2018年深化黨和國家機構改革；第四，中國行政體制改革70年的反思。前三部分形而下者謂之器，第四部分形而上者謂之道，我們先描述后規范。

   

  　　一、改革開放前的行政體制改革

   

  　　改革開放前的行政體制改革共計有三次，分別是：1954年、1956年、1970年。下面，我們簡單地回顧一下這三輪行政體制改革。

   

  　　（一）1954年行政體制改革

   

  　　1954年行政體制改革，“立”字當頭、“調”在其中，中國行政體制基本格局建立，并對1949年之后初步建立起來的中國行政體制進行了微調。

   

  　　1954年的行政體制改革主要背景是政治背景。新中國成立之初，中國人民政治協商會議通過了《中華人民共和國中央人民政府組織法》，規定了國家政務的最高執行機關為政務院，政務院設立35個工作部門。1950年6月政務院印發《關于統一全國各級人民政府黨派群眾團體員額暫行編制（草案）》，為規定各級政府組織機構設置和人員編制提供指導。1951年12月印發《關于調整機構緊縮編制的決定（草案）》，進一步對精簡整編提出了具體規定。1954年9月，在第一屆全國人民代表大會上，制定出臺了中國第一部社會主義憲法，成立國務院為國家最高行政機關，對原政務院的組織機構進行了精簡調整。1954年這一輪行政體制改革為中國行政體制奠定了一個基本的底板，此后的行政體制不管怎么調整，基本上都是在這個底板的基礎上進行的。

   

  　　1954年行政體制改革的重點是確立中國行政體制基本架構，更好地服務于政權的運行和經濟的快速恢復發展。這輪改革有四個方面的重要措施。一是撤銷了政治法律、財政經濟、文化教育3個委員會，設立國務院政法、文教、重工業、輕工業、財貿、交通、農林、對私改造等8個辦公室，協助總理分別掌管國務院所屬各部門的工作。二是設立了20個國務院直屬機構，主管各項專門業務（直到今天，在國務院的部門類型中依然有一種類型是國務院直屬機構）。三是調整了部分部委機構，撤銷了人民監察委員會，設立監察部；撤銷了人事部、法制委員會、掃盲工作委員會等，增設了國防部、國家建設委員會地方工業部。四是國家計劃委員會改為國務院組成部門；中國科學院不再作為政府工作部門，成為國務院領導的國家最高學術機關。簡言之，1954年底，國務院設立部委機構35個，直屬機構20個，辦公機構8個以及秘書廳，共64個部門。

   

  　　1954年行政體制改革的歷史貢獻是：這是一次鞏固政權的改革，初步奠定了我國行政體制的基本模式，對促進社會穩定、經濟快速恢復具有重要意義。

   

  　　（二）1956年行政體制改革

   

  　　1956年行政體制改革的主題是：精簡機構、擴大地方自主權。

   

  　　1956年行政體制改革主要基于政治背景。隨著社會主義改造的基本結束和第一個五年計劃完成，中央集權進一步加強。1955年12月29日，國務院發布的《關于進一步做好國家機關精簡工作的指示》指出，國家機關的精簡，是國家的一項重要政策，是例行節約、積累建設資金的必要手段，也是改進國家工作、保障社會主義勝利前進的重要措施。1956年年底,國務院所屬工作部門達到81個。1957年1月，毛澤東同志在中央召開省、市、自治區黨委書記會議上說：“現在國家機構龐大，部門很多，許多人蹲在機關里沒有事做。這個問題要解決。”周恩來同志稱之為“機關式官僚主義”。

   

  　　毛澤東同志對這個問題高度重視。1956年毛澤東同志在《論十大關系》中指出，“應當在鞏固中央統一領導的前提下，擴大一點地方權力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情”，并建議“黨政機構進行大精簡”。1956年10月30日，中共中央國務院提出了《國務院關于改進國家行政體制的決議（草案）》，按統一領導、分級管理、因地制宜、因時制宜的原則劃分中央和各省、自治區、直轄市行政管理職權。1956年11月16日，國務院全體會議通過《關于管家機關停止增設機構擴大編制的通知》。

   

  　　1956年行政體制改革歷時多年，主題就是精簡機構，擴大自主權。在擴大地方自主權上，1958年，中央直接管理的企事業單位由1萬個減少為2400多個，也就是說十成中有八成被放到了地方。

   

  　　在精簡機構上，精簡國務院所屬工作部門、干部。首先是精簡國務院所屬工作部門。1954年10月，國務院成立的時候，有35個部委；1958年12月6日，增加到48個部委。機構精簡從1956年一直持續到了1959年，其中1958年和1959年精簡的幅度最大。1956年這輪改革之初，國務院各類機構是81個。經過調整，部委減少8個，直屬機構減少5個，1958年年底國務院設68個工作部門。1959年繼續進行機構精簡和調整。1959年6月21日，二屆全國人大四次會議審議批準了調整國務院直屬機構的議案。法制局并入秘書廳；人事局和專家局分別并入內務部和科委；等等。1959年年底，國務院設60個部委、直屬機構和辦公機構，比1956年減少21個。其次是精簡干部。1960年，國務院各類機構工作人員有41.1萬。1960年7月到1961年9月，第一次精簡了8.1萬人，主要集中在中央一級機關。第二次干部精簡是1962年2月到1964年，中央機關又精簡了1萬人，國務院總編制定在3.6萬人；省、地、市、縣共精簡181萬人，地方各級行政編制定在180萬人。

   

  　　1956年行政體制改革的歷史貢獻是，新中國成立之后，首次開啟自覺地進行行政體制改革歷程，第一次有意識地探究適應社會主義生產力發展的新型管理體制。我們站在今天這個歷史時點上，回溯過去，就會發現：計劃經濟體制必然導致龐大行政部門，龐大行政部門必然導致官僚主義。所以，這輪改革也留下了歷史缺憾，即：精簡了之后，又膨脹了，人員依然龐雜，機構依然龐大。

   

  　　（三）1970年行政體制改革

   

  　　1970年行政體制改革主要是基于政治背景，改革重點在于裁并機構和下放人員。國務院部門從79個減為32個；中央一級機關事業單位人員精簡了21萬，其中國務院人員從5萬人精簡為1萬人。本輪改革受“左”的影響較大，是一場不成功的改革，過于浪漫，過于豪放，目的是好的，但方式方法打上了時代烙印，屬于不成功的探索。

   

  　　對于改革開放之前的三輪行政體制改革，我想做一個小結。改革開放前的行政體制改革屬于“政治導向型”治理下的行政體制改革。主要表現在以下幾個方面。第一，以鞏固國家政權、社會主義制度為首要價值；建立并鞏固社會主義制度這一根本制度；建立了人民代表大會這一根本政治制度。歷史證明，社會主義制度是符合中國國情的根本制度，改革開放之后，我們就是在這一根本制度的前提之下，堅持和完善中國特色社會主義制度。這三輪行政體制改革有一個共同特點，那就是：鞏固社會主義國家政權，鞏固社會主義制度。第二，執政黨為唯一國家治理主體；黨政一體化。第三，以政府在資源配置中起決定性作用的方式發展生產力。對此，我們沒有必要完全否定，在那個歷史階段，正是這種資源配置方式，才使我們改革開放之初有一個比較完備的工業體系基礎。我們要吃水不忘挖井人。第四，以政治運動作為推動工作的主要方式，以重人治輕法治方式作為主要治理方式，以管制作為主要治理手段。這是在那個階段我們國家進行現代化建設一個不得已的辦法。今天，我們黨堅持科學執政、民主執政、依法執政，把依法治國作為治國理政最基本的方式。我們要建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。第五，權力與勞動是社會兩大基本變量，工人與農民是社會兩大階級。中國共產黨在1949年之后到改革開放之前，行政體制改革對工人、農民這兩大階級是特別關心、高度關注的。

   

  　　二、改革開放至2018年的行政體制改革

   

  　　改革開放至2018年，我們進行了七輪行政體制改革，分別是1982年、1988年、1993年、1995年、2003年、2008年、2013年。這七輪行政體制改革，比較有節奏，基本上是每五年一輪。我們循著改革背景、改革重點、歷史貢獻的邏輯對這七輪改革進行描述，最后再進行小結。

   

  　　（一）1982年行政體制改革

   

  　　1982年的行政體制改革旨在提高政府效率，實現干部年輕化。1982年1月，中央政治局會議原則通過了國務院機構改革方案；1982年3月8日，第五屆全國人大常委會第22次會議批準了1982年國務院機構改革方案；1982年12月7日，中共中央、國務院發出《關于省、市、自治區黨政機構改革若干問題的通知》，要求在1983年冬天或1984年春天完成地方政府的機構改革。這一輪改革歷時兩年半。

   

  　　1982年的行政體制改革的背景，主要有兩點：首先，全黨工作重點實現了戰略性轉移；其次，國務院機構龐大臃腫，人員老化，工作效率低下。下面給大家做一個簡單的說明。

   

  　　關于全黨工作重點的戰略性轉移，1978年12月18日到22日召開的十一屆三中全會，實現了全黨工作重點的戰略性轉移，從“以階級斗爭為綱”轉移到“社會主義現代化建設”。1980年8月18日，鄧小平同志在《黨和國家領導制度的改革》這一重要講話中提出，善于發現、提拔以至大膽破格提拔中青年優秀干部。當時，存在機構臃腫、人員老化、工作效率低下等問題。1970年的改革把國務院各類機構減為32個，到了1981年的時候，國務院增加到100個，甚至有一個部的副部長就有26個。

   

  　　1982年行政體制改革的重點是為黨和國家工作重點的轉移提供組織人事基礎。1982年1月11日、13日，中央政治局召開會議討論中央機構改革精簡問題，鄧小平同志在題為《精簡機構是一場革命》的發言中指出，這不是對人的革命，而是對體制的革命。如果不進行這場革命，不論黨和國家的整個政策怎樣正確，工作怎樣有成績，我們卻只能眼睜睜地看著黨和政府的機構這樣地缺少朝氣、缺少效率，正確的方針政策不能充分貫徹，工作不能得到更大的成績。不但要注意出的問題，還特別注意進的問題，關鍵是選拔比較年輕的德才兼備的干部進領導班子。

   

  　　1982年的改革，名為機構改革，實為干部人事制度改革。1982年改革的精神實質是提高政府效率，實現干部年輕化。它的歷史貢獻是開啟了干部人事制度科學化、民主化、制度化的歷程。主要表現在三個方面：一是開始廢除領導干部職務終身制；二是精簡各級領導班子；三是加快干部隊伍年輕化建設。1982年2月，中共中央作出《關于建立老干部退休制度的決定》。據38個部委的統計，正副部長、主任除兼職以外，由原來的505人減到167人；三是加快干部隊伍年輕化的建設，國務院機構改革完成之后，新組成的領導班子中，新選拔的中青年干部占32%，平均年齡由64歲降為58歲。

   

  　　（二）1988年行政體制改革

   

  　　1988年行政體制改革的主題是：轉變政府職能是機構改革的關鍵。

   

  　　改革的背景是深化經濟體制改革，推動政治體制改革。簡單地說，既有經濟背景，又有政府背景。中國改革的當頭炮、先手棋是從農村的家庭聯產承包責任制開始的。1984年，中國改革從農村進入城市。經濟基礎發生變化了，上層建筑必然要進行調整。1984年，黨的十二屆三中全會通過的《中共中央關于經濟體制改革的決定》，首次明確我國社會主義經濟是公有制基礎上的有計劃的商品經濟。1987年，黨的十三大系統提出了政治體制改革的藍圖，有七個方面的內容：一是實行黨政分開和加強黨的制度建設；二是進一步下放權力；三是改革政府工作機構；四是改革干部人事制度；五是建立社會協商對話制度；六是完善社會主義民主政治的若干制度；七是加強社會主義法制建設。

   

  　　改革的重點是精簡經濟管理部門，轉變經濟管理部門的管理方式。1988年國務院撤銷了12個部委，新組建了9個部委。而我們更為關注到的是，1988年對政府職能的定位是實現政企分開，弱化政府的微觀管理職能，強化綜合管理職能。

   

  　　1988年的行政體制改革的歷史貢獻在于，提出了“轉變政府職能是機構改革的關鍵”這一命題。政府的經濟管理部門從直接管理為主轉變為間接管理為主；政府管理方式開始發生變化，從管理直屬企業轉到管理全行業，從管理企業人財物、產供銷到管理行業規則和行業秩序，從下達各類計劃、生產調度轉到制定實施法規、標準、行政許可、行政執法。但是，由于一些特定的事情，這些改革沒有很好地落到實處。這是歷史的缺憾。

   

  　　（三）1993年行政體制改革

   

  　　1993年行政體制改革的主題是適應建設社會主義市場經濟的需要。也就是說，中國特色的行政體制要適應建設社會主義市場經濟的需要。這樣，行政體制改革這個上層建筑的調整就有了最終的目的。1993年3月，黨的十四屆二中全會審議通過了《關于黨政機構改革的方案》；3月22日，八屆全國人大一次會議批準了國務院機構改革方案。1994年，完成了中央機構改革方案的實施工作。1995年，基本完成了省級機構改革方案的實施工作。1996年上半年，大部分地、市、縣完成了機構改革的任務。簡言之，1993年這段改革歷時三年半。

   

  　　1993年行政體制改革的背景，用一句話來概括就是：建立社會主義市場經濟體制的緊迫需要。1992年，黨的十四大首次明確建立社會主義市場經濟體制。黨的十四大報告強調，“下決心對現行行政管理體制和黨政機構進行改革”。

   

  　　1993年行政體制改革的重點是：加強宏觀調控和監督部門，強化社會管理部門；做到宏觀管好，微觀放開。這次改革，將國務院經貿辦改建為國家經貿委；撤銷能源部，設立電力部、煤炭部；撤銷機械電子部，設立機械部、電子部；撤銷航空航天部，組建國家航空工業總公司、航天工業總公司；撤銷商業部、物資部，設立國內貿易部。這一輪改革，目的是清楚的，目標是模糊的，例如把好不容易合并的機械電子部又拆成機械部和電子部。

   

  　　（四）1998年行政體制改革

   

  　　1998年行政體制改革的主題是：撤銷政企不分的組織基礎。這輪改革歷時四年半。1998年3月，九屆全國人大一次會議批準了國務院機構改革方案。隨后黨中央各部門和其他國家機關及軍隊、群團機關機構改革陸續展開。1999年以后，省級政府和黨委機構改革分別展開。2000年，市縣鄉機構改革全面啟動。2002年6月，從中央到地方的機構改革全面完成。

   

  　　1998年行政體制改革的背景是：專業經濟部門與市場經濟的發展形成了尖銳的矛盾。專業經濟部門是政企不分的組織基礎，是市場經濟發展的“攔路虎”。1997年，黨的十五大報告指出，機構龐大，人員臃腫，政企不分，官僚主義嚴重，直接阻礙改革的深入和經濟的發展，影響黨和群眾的關系。

   

  　　1998年行政體制改革的重點只有一句話：撤銷工業專業經濟部門。1998年政府職能的定位有三個：宏觀調控、社會管理、公共服務。采取正面列舉，是認識清晰的一個表現。它的歷史貢獻是幾乎撤銷了所有的工業專業經濟部門，消解了政企不分的組織基礎。如果沒有1998年行政體制改革，中國的市場經濟難以想象能夠取得今天這樣如此巨大的成績。

   

  　　（五）2003年行政體制改革

   

  　　2003年行政體制改革開始關注市場監管與社會管理。這一輪改革歷時三年。2003年3月，十屆全國人大一次會議批準了國務院機構改革方案，改革的目標是建立行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，省以下地方機構改革由省、自治區、直轄市黨委和政府確定。

   

  　　2003年行政體制改革的背景有兩個：第一，2001年中國加入了世界貿易組織；第二，經濟發展過程中積累的社會矛盾日趨增多，生產安全、食品藥品安全、貪污腐敗等問題開始引起社會關注。

   

  　　2003年行政體制改革的重點是：加強市場監管部門，組建了國務院國有資產監督管理委員會，省、市、縣普遍建立了國有資產監督管理機構，國務院組建了中國銀行業監督管理委員會，組建了商務部；重組了國家食品藥品監督管理局，國家安全生產監督管理局由經貿委歸口管理改為國務院直屬機構。

   

  　　2003年對政府職能的定位有三定位改為四定位：經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務職能。在政府職能的大盤子中，市場監管職能作為一個重要的棋子，被定位在棋盤之上。

   

  　　2003年行政體制改革的歷史貢獻可以概括為兩條。第一，按照精簡、統一、效能的原則和決策、執行、監督相協調的要求，推進政府機構改革。黨的十八屆三中全會再次強調，“轉變政府職能必須深化機構改革。優化政府機構設置、職能配置、工作流程，完善決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的行政運行機制。”第二，建立商務部，實現內貿與外貿的統一。從此，一直到2008年，外貿成為中國經濟增長的三駕馬車之一。2003年的行政體制改革的缺憾是對公共服務關注的不夠。

   

  　　（六）2008年行政體制改革

   

  　　2008年行政體制改革的主題是：以科學發展觀為指導建設服務型政府。建設服務型政府的理念與實踐，一直從2008年堅持到今天。2008年3月15日，十一屆全國人大一次會議通過了國務院機構改革方案。2008年8月25日，召開了電視電話會議部署地方機構改革。2008年這一輪行政體制改革歷時三年。

   

  　　2008年行政體制改革的背景是：公共服務需求的快速擴張與公共服務供給嚴重滯后，是當時社會矛盾的焦點。可以用數字來描述當時社會矛盾的焦點，即：中國2007年的GDP是1992年的10倍，但是，1992年至2007年這一段時間社會文教費的支出徘徊在26%至28%之間。黨的十七大報告提出了行政體制改革的新任務，即“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”；“健全政府職責體系，完善公共服務體系”；“探索實行職能有機統一的大部門體制”。公共服務職能應該成為服務型政府的核心職能，大部門體制是服務型政府的組織支撐。

   

  　　2008年行政體制改革的重點是：改善民生，加強與整合社會管理與公共服務部門。當時的政府職能定位則是，通過改革實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變。這個政府職能定位實際上也是政府職能轉變的總方向。如果用三句話概括，就是：創造良好發展環境，提供優質公共服務，維護社會公平正義。如果用一句話概括，就是：政府創造環境，人民創造財富。

   

  　　2008年行政體制改革的歷史貢獻有三個：第一，提出了建設服務型政府的新命題，這一命題有持久的生命力，一直延續到今天；第二，明確了政府職能轉變總方向；第三，提出了探索實行大部門體制的新命題。

   

  　　探索實行大部門體制，這個提法現在好像少了，是否意味著它的歷史使命已經徹底終結了？從學術上推理，我們現在還沒有實行大部門體制，是因為歷史條件還不具備，我的基本判斷是：2035年左右可以實現大部門體制，以更好地支撐社會主義現代化的全面實現。因為黨的十九大提出，到2035年，我國基本實現社會主義現代化，各方面制度更加完善，國家治理體系和治理能力現代化基本實現。到那時，中國特色的行政管理體制，也就是大部門體制建立，將更好地支撐面向2050年把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國的宏偉目標。

   

  　　（七）2013年行政體制改革

   

  　　2013年行政體制改革的主題是：把政府職能轉變放到更加優先的位置。2012年，黨的十八大提出要建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。對2008年提出的服務型政府進行了國家規范。什么是服務型政府？黨和國家對服務型政府確定了四個維度：職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意。黨的十八大一如既往地提出，穩步推進大部門制改革，健全部門職責體系。2013年，十二屆全國人大一次會議審議通過了《國務院機構改革和職能轉變方案》。2013年8月20日，《中共中央關于地方職能轉變和機構改革意見》發布。2013年11月1日，地方政府職能轉變和機構改革工作電視電話會議部署了地方政府職能轉變和機構改革工作。2013年行政體制改革歷時兩年時間。

   

  　　2013年行政體制改革，既有經濟背景，又有政治背景、文化背景、社會背景、生態文明建設的背景。經濟建設背景是，依靠政府直接投資拉動經濟增長的方式已經難以為繼。政治建設背景是，強化權力制約與監督已經難以回避。文化建設背景是，支撐文化建設刻不容緩，既要管住“喉舌”，又要放開“食量”。管住“喉舌”，就是要建設社會主義核心價值體系，鞏固全黨全國各族人民團結奮斗的共同思想基礎。放開“食量”，就是根據黨的十八大的戰略部署，激發全民族文化創造活力，建設社會主義文化強國。社會建設背景是，解決兩大矛盾已經刻不容緩：首先，經濟發展與社會發展“一條腿長一條腿短”的矛盾亟待解決；其次，“維穩”與“維權”之間的矛盾亟待解決。生態文明建設背景是，支撐生態文明建設刻不容緩，治理生態退化、環境污染再也不能口惠而實不至。

   

  　　2013年行政體制改革的重點是兩個。第一，穩步推進大部門體制。大交通體制就是從2013年這輪改革開始確立的，即：實行鐵路政企分開，建立了大交通體制改革的基本框架。第二，出臺并實施政府職能轉變的十項任務，到最后鎖定推進“放管服”改革。“放”是簡政放權，“管”是放管結合，“服”是優化服務。此時的政府職能的定位就是建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。

   

  　　2013年行政體制改革的歷史貢獻，一是大大改善了政府與人民群眾的關系，二是促進了就業。這輪改革并沒有立足于推進國家治理現代化這個大局去布局，也沒有放在優化黨和國家機構職能體系中去綜合考慮。這些歷史的缺憾要等到2018年行政體制改革去解決。

   

  　　請允許我對改革開放之后七輪行政體制改革做一個小結。改革開放起到2018年之前的七輪行政體制改革，是“經濟導向型”治理之下的行政體制改革。什么是“經濟導向型”治理？我概括為四點：一是以經濟高速增長為首要治國目標，在價值定位上經濟發展是最大的政治；二是以“總攬全局、協調各方”為原則規范黨政關系，規范黨委與人大、政府、政協以及人民團體的關系；三是以發揮市場在資源配置中的基礎性作用與政府在拉動經濟增長中作用為發展生產力主導方式；四是逐步以法治代替人治作為主要治理方式。

   

  　　三、2018年深化黨和國家機構改革

   

  　　我們的題目是中國行政體制改革，怎么談到深化黨和國家機構改革？這就需要考察一下2018年這輪改革的背景了。2013年11月，黨的十八屆三中全會提出“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”是全面深化改革的總目標，其中明確提出要“統籌黨政群機構改革，理順部門職責關系”。黨的十九大報告進一步提出，“統籌考慮各類機構設置，科學配置黨政部門及內設機構權力、明確職責”。2018年2月，黨的十九屆三中全會審議通過《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》。如果說得簡單一些，那就是：2018年行政體制改革是在構建中國特色現代化國家治理體系的大格局中進行的一輪行政體制改革。行政體制改革就像一滴水，融入國家治理體系和治理能力現代化的大洋之中，融入黨和國家機構改革的大潮之中。黨的十九屆四中全會依然提出來堅持和完善中國特色社會主義行政體制。那么，我今天還是沿著行政體制的脈絡，以行政體制為主概念，貫穿這個專題。

   

  　　2018年行政體制改革的價值定位是，進一步將黨對一切工作的全面領導權制度化，不斷提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力；目的定位是，構建中國特色現代化國家治理體系，為提升國家治理能力奠定更加堅實的組織基礎；目標定位是，構建系統完備、科學規范、運行高效的黨和國家機構職能體系；路徑選擇是，統籌黨政軍群機構改革。

   

  　　2018年行政體制改革的重點有以下幾點。第一，以“五位一體”為軸心構建政府治理體系。黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》提出了四個體系：黨的領導體系、政府治理體系、人民武裝力量體系、群團工作體系。就政府治理體系而言，它的軸心就是“五位一體”，那就是：加強和完善政府經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護職能，加快建設人民滿意的服務型政府。到目前為止，我國的政府職能是五項：經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護。第二，不僅要組建機構，而且要繼續轉變職能、優化職能。第三，不僅要繼續轉職能，而且要轉方式。建立現代政府治理體系，2018年確認的政府治理方式是：綜合治理、系統治理、源頭治理、依法治理、績效治理。綜合治理、系統治理、源頭治理，體現了政府管理、行政管理的科學性；依法治理體現了政府管理、行政管理的法律屬性；績效治理，體現政府管理、行政管理的合目的性，歸根結底是要為人民服務，要取得效能。習近平總書記指出，“要用好機構改革創造的有利條件，推動全面深化改革向縱深發展，以深化黨和國家機構改革新成效，推動開創全面深化改革新局面。”現在，黨的十九屆四中全會明確國家治理現代化的基本方式是系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理。第四，“立”字當頭，“破立”結合。立的是現代政府治理體系，現代政府治理方式。“破”的是制約市場在資源配置中起決定作用、影響發揮政府作用的體制機制弊端。

   

  　　2018年行政體制改革的歷史貢獻是：這是一輪系統性、整體性、重構性的機構改革。深化黨和國家機構改革，是落實黨的十九大決策部署的一個重要舉措，是全面深化改革的一個重大動作，是推進國家治理體系和治理能力現代化的一次集中行動。

   

  　　以2018年深化黨和國家機構改革為標志，我們在繼續完善中國特色社會主義行政體制。我將其稱之為在治理現代化導向下的行政體制改革。那么，2018年以后的行政體制改革，不再是單純地建立起完善的中國特色社會主義行政管理體制，而是構建中國特色的現代化國家治理體系；不再是單純地深化行政體制改革，而是深化黨和國家機構改革；不再是單純地政府機構改革，而是統籌黨政軍群機構改革；不再是單純的機構改革，而是應對多年改革的制度成果系統集成。簡言之，就是習近平總書記所說的“制度優勢更好轉化為國家治理效能”。

   

  　　四、中國行政體制改革70年的思考

   

  　　關于70年波瀾壯闊的中國行政體制改革，我有三點反思與大家探討。

   

  　　第一，正確理解“變”與“不變”：推動經濟發展是不變的首要目的。“五個建設”是全面建設，但是經濟建設依然是核心，經濟發展依然是硬道理。這一點在2018年行政體制改革中依然沒有改變。從這個意義上講，我們今天建設服務型政府，歸根結底還是服務服從于經濟高質量發展。離開了這一點，就抓不住堅持和完善中國特色行政體制的靈魂。

   

  　　第二，正確理解“大”和“小”：終究回避不了理順黨政職責關系。黨的十九屆三中全會啟動的深化黨和國家機構改革，基本上形成了“黨的領導體系提升領導力——政府治理體系提升政府執行力、黨的領導體系把握重大工作的決策權”的基本格局。黨的十九屆四中全會提出來堅持和完善中國特色社會主義行政體制，又把中國特色社會主義行政體制擺在了推進國家治理體系和治理能力現代化的大局當中。實際上，黨的十九屆三中全會之后，我們推行的深化黨和國家機構改革已經把政府治理體系擺在了國家治理體系中的應有位置，已經把行政體制改革擺在了深化黨和國家機構改革中的應有位置。但是，這里面要解決“大”和“小”的問題，大局是推進國家治理現代化，小局是推進政府治理現代化；大局是深化黨和國家機構改革，小局是深化行政體制改革；大局是繼續完善黨的領導體系，小局是在大局之下持續優化政府治理體系。有主有次，有主有副，我們必須把位置擺清楚，否則容易犯顛覆性錯誤，實際工作也難以開展。

   

  　　第三，正確理解“表”和“里”：機構改革的關鍵是職能轉變。持續優化政府治理體系、持續優化行政體制改革的關鍵，依然是職能轉變。機構改革是“表”，職能轉變是“里”，厘清政府與市場的職能邊界，是政府職能定位的中樞環節，起點是政府在資源配置中起決定性作用，終點是“使市場在資源配置中起決定性作用、更好發揮政府作用”。轉變政府職能，這個行政體制改革的歷史使命依然沒有完成。推動要素價格的市場化，是中國轉變政府職能的一塊“硬骨頭”，也是不可回避的一塊“硬骨頭”

   

  　　我最后的結語是：今天的中國行政體制改革，已經進入了推進國家治理體系和治理能力現代化的新時代，已經匯入了推進國家治理體系和治理能力現代化的歷史進程，它必定為中華民族偉大復興作出應有的貢獻。