歐陽慧：新時期促進區域協調發展的戰略思考

                        

• 　　黨的十八大以來，我們在推動區域協調發展上取得了一系列歷史性成就，區域協調發展呈現開放合作程度加深、產業轉型升級加速、效率與公平并重的新特點。黨的十九大報告明確提出“實施區域協調發展戰略”。區域協調發展戰略成為新時代國家重大戰略之一，是貫徹新發展理念、建設現代化經濟體系的重要組成部分。我們將從區域協調發展的戰略部署及階段性對比、促進區域協調發展面臨的挑戰、區域協調發展總體思路三個方面出發，深入探討“新時期促進區域協調發展的戰略思考”這一主題。

   

  　　一、21世紀以來國家促進區域協調發展的戰略部署及階段性對比

   

  　　21世紀以來，國家賦予了區域協調發展新的內涵：一是地區間人均生產總值差距保持在適度的范圍內；二是各地區人民都能享有均等化的基本公共服務；三是各地區比較優勢能得到合理有效的發揮；四是各地區人與自然的關系處于協調和諧狀態。為促進區域協調發展，“十一五”以來，我們形成的三大戰略框架包括：區域發展總體戰略、主體功能區戰略、重點區域戰略。

   

  　?。ㄒ唬﹨^域發展總體戰略的演變與對比

   

  　　實施區域發展總體戰略，對于充分發揮東中西部自身比較優勢，縮小東中西部的發展差距，形成相互促進、共同發展的新格局具有十分重大的意義。我們提出區域協調發展有兩個背景：一是改革開放以來的沿海地區率先發展的不均衡發展戰略導致地區差距拉大，其中截至2000年左右，東中西部發展差距是在拉大的，如西部比東部的GDP占比從1980年的40%左右拉大到2000年的45%左右，從1979到2005年東、中、西、東北“四大板塊”GDP占全國的比重來看，東部從43.3%上升到55.6%，中部從21.7%下降到18.8%，西部從20.9%下降到16.9%，東北從14.1%下降到8.7%；二是由于科學發展觀、“五個統籌”的提出，區域協調發展顯得更加重要。

   

  　　1999年6月17日，江澤民同志在西安召開的“西北五省區國有企業改革和發展座談會”，向全黨全國人民明確發出“必須不失時機地加快中西部地區發展”的戰略號召。1999年9月，中共十五屆四中全會通過的《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》明確提出：國家要實施西部大開發戰略。2003年，我們提出了“振興東北地區等老工業基地”戰略；2006年，我們提出了“促進中部地區崛起”戰略。

   

  　　對于“四大板塊”的戰略部署從2000年到現在發生了一個重要變化，就是更加聚焦戰略重點，如“十一五”時期的西部地區戰略方向是環境的改善和自我發展能力的提高；“十二五”時期，我們把“西部大開發”放在“四大板塊”的優先位置，提出加強基礎設施建設和生態環境保護，構筑國家生態安全屏障，在資源富集地區建設國家重要能源、戰略資源接續地和產業集聚區，發展特色農業、旅游等優勢產業，大力發展科技教育，增強自我發展能力；同時，我們提出了在西部地區建設一些重點區域，形成區域性增長體系，如廣西北部灣、成渝、黔中、滇中、藏中南、關中—天水、蘭州—西寧、寧夏沿黃等經濟區。

   

  　　對于東北地區，我們提出了“以改革促發展、加快產業結構調整”的主要戰略方向。其發展重點包括：完善現代產業體系，深化國有企業改革，加快轉變農業發展方式，著力保護好黑土地、濕地、森林和草原，促進資源枯竭地區轉型發展。其重點區域的發展包括：遼寧沿海經濟帶、沈陽經濟區等。

   

  　　對于中部地區，我們明確提出“三基地一樞紐”建設。其發展重點包括：發展現代產業體系，改善投資環境，提高資源利用效率和循環經濟發展水平，加強大江大河大湖綜合治理。其重點區域的發展包括：皖江城市帶、太原城市群、中原經濟區、武漢城市圈、環長株潭城市群。

   

  　　對于東部地區，我們提出了“增強國際競爭力和可持續發展能力”的戰略方向。其發展重點包括：著力提高科技創新能力，著力培育產業競爭新優勢，著力推進體制機制創新，著力增強可持續發展能力。其重點區域的發展包括：京津冀、長三角、珠三角以及山東半島等。

   

  　　黨的十九大報告對區域發展總體戰略指明了方向：一是強化舉措推進西部大開發形成新格局；習近平總書記指出，要深入實施西部大開發戰略，加快邊疆開放開發步伐，拓展支撐國家發展的新空間，塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務均等、資源環境可承載的區域協調發展新格局。二是深化改革加快東北等老工業基地振興；習近平總書記指出，新時代東北振興，是全面振興、全方位振興，要重塑環境、重振雄風，形成對國家重大戰略的堅強支撐。三是發揮優勢推動中部地區崛起；習近平總書記指出，當前，中部地區崛起勢頭正勁，中部地區發展大有可為。要緊扣高質量發展要求，乘勢而上，扎實工作，推動中部地區崛起再上新臺階。四是創新引領率先實現東部地區。

   

  　?。ǘ┲黧w功能區戰略的演變與對比

   

  　　主體功能區戰略，從一開始作為理念和戰略被提出，到現在作為制度和規劃的落地實施，經過了兩個階段：

   

  　　1.階段一：“十一五”到2012年

   

  　?。?）背景

   

  　　主體功能區戰略醞釀于“十五”期間，“十一五”前期研究并提出了增強規劃空間指導和約束功能，提出空間均衡、生態效率等。國家“十一五”規劃提出“推進形成主體功能區”，形成優化、重點、限制、禁止開發四類，不全覆蓋，確定了23個限制開發區。2010年出臺《全國主體功能區規劃》，改為全覆蓋，形成城市化地區、農業地區、生態地區三類、國家和省級兩個層面，形成4+3+2的總體布局。2011年將相關內容納入國家“十二五”規劃，上升到國家戰略層面，與區域發展總體戰略共同構成完整的區域戰略。要求2012年底各省完成編制主體功能區規劃，市縣要貫徹落實主體功能區，但沒明確編制規劃。

   

  　　提出主體功能區戰略的背景，主要有三個方面：

   

  　　第一，我國人多地少空間窄。我國陸地國土空間中，山地占33%、高原占26%、平原占12%，適宜工業化城鎮化開發的面積有180余萬平方公里，但扣除必須保護的耕地和已有建設用地后，可用于工業化、城鎮化開發及其他方面建設的面積只有28萬平方公里左右。與總面積大體相仿的美國、歐洲相比，我國人均土地面積，特別是人均平原面積匱乏。因此，從人多地少空間窄的基本國情出發，必須推進主體功能區。

   

  　　第二，人口與能源、資源分布不平衡。我們受到的資源和生態環境的約束是非常嚴重的。比如，水資源總體上南多北少、東多西少，從全國城市來看，有三分之二的城市有不同程度的缺水，114座城市嚴重缺水。這樣的不平衡，就決定了人口、生產分布的布局必須有資源、能源、環境條件相適應才行。再者，環境問題也比較嚴重，如“三河三湖”污染比較嚴重，黃河也屬于重污染區域，環渤海、長三角和珠三角的沿海地區也是近海海域污染比較嚴重的地方；有些不適合開發的地方也進行了無序開發，導致資源、能源跟不上，環境也受到了很大的污染。所以，在這種情況下，我們的開發與人口、生產的布局必須與資源、環境調節相適應。

   

  　　第三，區域開發的無序導致生態系統受損、環境破壞嚴重。比如，全國的石漠化面積達到12.96萬平方公里，沙化面積達到174萬平方公里。幾十年來，生態系統破壞還是比較嚴重的，如湖泊減少2萬平方公里，全國濕地開墾面積1000萬公頃，沿海灘涂面積減少過半。

   

  　　在這種條件下，實施主體功能區戰略才能從根源上解決一些深層問題：一是保護生態系統，必須區分主體功能，根據自然條件適宜性開發；二是過度開發、超出環境承載能力，是環境污染嚴重、難以治理的源頭，必須結合主體功能區根據資源環境承載能力開發；三是分散開發，導致土地低效利用，需要通過主體功能區建設推進一些地區的高效集約開發。

   

  　?。?）主體功能區戰略的基本內容

   

  　　主體功能區戰略的主要內涵之一，就是把全國的主體空間劃分為四類地區，即優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域；此外，我們又把這些地方從功能上劃分為三類區域，即城市化地區、農產品主產區、重點生態功能區。其中，城市化地區就是優化開發區域或重點開發區域，而限制開發區域和禁止開發區域則包括了農產品主產區和重點生態功能區。

   

  　　我們對這四類地區有不同的開發政策：優化開發區域是提升國家競爭力的重要區域、帶動經濟社會發展的龍頭、在更高層次參與國際分工及影響力的經濟區，主要關鍵詞是優化，如優化空間結構、產業結構、成本結構、人口分布等，未來發展方向是轉變發展方式、優化和提升。重點開發區域是支撐全國經濟增長的重要區域、落實區域發展總體戰略的重要支撐點，要加快工業化和城鎮化開發。限制開發區域可分為農產品主產區和重點生態功能區，其中農產品主產區是保證農產品的區域，也是農村居民安居樂業的美好家園，主要發展一些高效農業，構建“七區二十三帶”為主體的農業戰略格局；重點生態功能區，主要是保證國家生態安全，分為水土保持型、防風固沙型、生物多樣性維護型、水源涵養型等，構建“兩屏三帶”為主體的生態安全戰略格局。禁止開發區域，主要是我國保護自然文化資源的重要區域、珍稀動植物基因資源保護地，都明確劃定范圍。

   

  　　在四大功能區的安排之下，我們對其他的能源與資源的支撐也進行了開發建設安排，包括能源、主要礦產資源基地建設布局、水資源開發利用布局、其他資源和交通基礎設施等建設布局。

   

  　　2.階段二：“十八大”以來強調制度保障與落地實施

   

  　　2017年，中共中央、國務院《關于完善主體功能區戰略和制度的若干意見》提出，到2020年，符合主體功能定位的縣域空間格局基本劃定，陸海全覆蓋的主體功能區戰略格局精準落地，“多規合一”的空間規劃體系建立健全；基于不同主體功能定位的配套政策體系和績效考核評價體系進一步健全；按照不同主體功能定位，開展資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價，采取上下結合的方式，精準落實主體功能區戰略格局，科學劃定縣域空間格局。按照陸海統籌原則，科學劃定縣域“三區三線”空間格局，注重三類空間和三條主要控制線銜接協調。

   

  　　2019年5月，中共中央、國務院出臺《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》；11月，中共中央、國務院出臺《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》。我們以國土空間規劃的形式落地實施主體功能區規劃的理念，劃定“三區三線”。其中，“三區”指的是城市地區、農業地區和生態地區，“三線”指的是生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線。

   

  　　（三）重點區域戰略的演變與對比

   

  　　1.階段一：“一區一策”

   

  　　自2006年以來，在“四大板塊”的地域框架之下，國家又相繼出臺了一系列的區域規劃和特殊區域政策性文件，實行“一區一策”；到目前為止，共出臺100多個區域性文件或區域規劃，未來將有所限制。其總體目標是：促進區域協調發展，又要促進經濟社會又好又快發展。

   

  　　為什么要出臺一個重點區域的一個規劃和政策性文件？一是彌補四大地區區域范圍過大導致的區域戰略粗放的問題；二是服務于國家的改革和發展戰略，如提出城鄉統籌、兩型社會、轉型發展、生態文明；三是加快重點地區的發展，如典型帶動、重點推動，加快條件較好地區的開發開放，促進欠發達地區的加快發展；四是深化區域合作和擴大對外開放。

   

  　　因此，我們出臺一些區域性指導意見和區域性規劃，如以?。▍^、市）為單元的新疆、西藏、青海、重慶、海南、廣西等，跨省的長三角、海峽西岸、關中經濟區等，以省內城市群為單元的武漢城市圈等，以及針對地市及縣級的、以改革、實驗為主的畢節、桂林等。這些政策要支持不同類型的改革試驗區發展，如城鄉統籌的有成都、重慶，綜合配套的有深圳、廈門、上海，旅游實驗的有桂林等。

   

  　　“一區一策”實施到2012年時也顯現出一些問題：一是過細，不好處理中央與地方的關系；二是空間單元不好把握；三是過多，不便管理。

   

  　　2.階段二：十八大以來的重大區域戰略、類型區戰略

   

  　　（1）“3+2”重大區域戰略

   

  　　黨的十八大以來，重點區域戰略更加突出，一是圍繞服務統籌東中西、協調南北方，促進我國重大戰略區域的更高質量發展；二是一些重點類型區戰略，如“3+2”重大區域戰略，其中“3”是指京津冀、長三角、粵港澳大灣區，“2”是指黃河、長江。“3+2”各地區的任務、目標、導向是不一樣的，京津冀是以縮減北京為“牛鼻子”推進經濟協同發展；長三角的兩個關鍵詞是高質量、一體化，主要是以高質量為導向推進一體化發展；粵港澳大灣區則要加強粵港澳融合，加大改革開放的度，建設國際一流的灣區；長江完全貫徹生態文明理念，提出以共抓大保護、不搞大開發為導向推動長江經濟帶發展；黃河，一是推進黃河流域的生態保護，二是促進黃河流域的高質量發展。

   

  　?。?）支持政策類型區域的發展

   

  　　類型戰略，就是吸取新區經驗，把小空間尺度的經濟功能區建設作為培育區域增長極，開展改革試驗，促進開發開放的重大戰略舉措。目前來看，主要是有三個：新區、自貿區、國家自主創新示范區，各個都有功能平臺來支持。其特點是：長期性、多策支持、專門分管部委和司局推進。

   

  　　政策類型區域發展的主要成效是：一是促進了區域協調發展，增強了國家整體活力，帶來了革命性成就，如促進了區域增長格局的重大轉變，從“東快西慢”到“東慢西快”；推動形成了一大批增長極，成為國家經濟社會發展的重大支撐。二是豐富和完善了宏觀調控的手段，破除了“一刀切”，對區域發展進行分類指導，發揮了國家與地方的積極性，真正體現了國家戰略需要。三是巧妙地突破了體制困境，解決了發展思路不統一的問題。四是以爭取先行先試、納入國家或省級戰略為切入點，在多方面突破了經濟社會發展的瓶頸，形成經濟社會跨越發展的助推器。

   

  　　二、新時期促進區域協調發展面臨的挑戰

   

  　　（一）理論困惑

   

  　　第一，要理清區域發展總體戰略、主體功能區戰略、重點區域戰略的關系，以及能否有機融合的問題。也就是，“四大板塊”“點軸結構”“功能區”如何融合，能否在統一的框架下整合的問題。

   

  　　第二，理清國家區域戰略與規劃出臺的依據。也就是，區域戰略與規劃的實施困惑的問題。

   

  　　第三，要理清區域規劃與其他規劃的協調關系。主要是指，橫向的國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃，以及縱向的中央、省、市、縣，這兩個維度的協調。

   

  　　第四，理清眾多區域空間概念之間的關系，或者說適宜我國國情的區域空間概念體系是什么。其主要表現為，我們的區域空間概念較多，有都市圈、城市群、經濟區、城市帶等，進而造成區域政府資源配置的低效。

   

  　?。ǘ┈F實挑戰

   

  　　第一，經濟布局與資源空間分布的匹配關系趨于惡化，生產組織成本加大。大量的勞動力、資源、能源等生產要素及商品都必須長距離大跨度流動或調動，并且呈現規模越來越大、距離越來越長的趨勢；流通費用比重與發達國家相比要高出10多個百分點，如2009年我國生產總值約為日本的96%，然而全部貨運量卻為日本的2.6倍，貨運周轉量超過日本的11倍。

   

  　　第二，經濟布局與人口空間分布失衡，區域發展不協調性依然較大。有些重點地區可能集聚了較高的GDP，但人口占比相對較低，如長三角的GDP占20%左右，而人口才不到10%；有些欠發達地區的GDP較少，但人口集聚較多。目前，我國地區發展水平的差距仍然較大，如以2016年的數據為例，天津市人均GDP最高，是最低的甘肅的4.2倍。

   

  　　第三，板塊間、板塊內部和地區間分化明顯。這個分化不僅出現在“四大板塊”間，而且在“四大板塊”的內部和各個地區之間都出現了，我們對全國280多個城市進行了分析，同在東部地區的城市之間的差距、分化也是越來越明顯的。經濟增長“南快北慢”，2013年后兩者之間經濟增速差距已逐漸擴大。從城市的變化來看，除個別的城市，北方城市在全國的地位明確下降，如大連、天津、沈陽和北京的差距是越來越大的，和南方城市的差距則更大。從經濟占比看，東部地區為穩定全國經濟大盤發揮中流砥柱作用，中西部地區保持穩定增長態勢，東北地區對全國經濟支撐貢獻力量持續下降。在板塊內部，同為西部的西北地區增速持續遜于西南地區，重慶、貴州、云南明顯增長強勁，持續領跑全國。部分資源型地區增速下降明顯，如甘肅2018年經濟增速為6.3%、內蒙古則為5.3%。

   

  　　第四，對城鎮化空間無序擴張問題長期缺乏有效對策。一些地方不顧發展實際，以城市群、新城新區、大學城、特色小鎮等概念，競相擴展城鎮化用地空間，侵占大量生態用地和農業用地。從1996年年底到2009年，13年間中國耕地減少了1.4億畝，年均減少1000多萬畝。

   

  　　第五，社會經濟與自然基礎的適應關系沒有得到切實改善。我們雖然在經濟發展上取得了很大成效，但生態環境的消耗也是比較大的：荒漠化面積越來越大，目前有264萬平方公里，占全國的27%；沙漠化面積有174萬平方公里，占全國的18%；水土流失面積有356萬平方公里，占全國的37%；石漠化面積有12.96平方公里；酸雨面積有320萬平方公里左右。

   

  　　第六，區域協調的發展體制機制依然不健全。一是戶籍、土地、資金等要素流動機制不暢通；二是財稅體制，如一般性轉移支付規模偏小、專項轉移支付名目繁多；三是資源和生態補償機制尚未形成；四是對區域規劃缺乏法律保障。

   

  　　三、新時期區域協調發展總體思路

   

  　　面向未來，我們可以把新時代區域協調發展總體思路概括為幾個方面：以“四大板塊”為基礎，以主體功能區戰略和國土空間規劃為本底，以新型城鎮化戰略為牽引，以“兩河三區重大區域戰略”為重點，堅持“揚強扶弱聯動”，提升優勢區域整體實力和競爭力，扶持問題區域增強自我發展能力和可持續發展能力，實現區域協調互動與對外開放相互促進相互支撐，形成區域協調協同共同發展的良好局面。

   

  　?。ㄒ唬┰鰪娙丝谂c經濟協調性，推動人口自由流動，打造區域發展的新平衡

   

  　　以新興城鎮化戰略為牽引，要求我們適應人口流動的新態勢。實際上，現在跨區域人口流動是越來越多的，即往發達地區、發達城市進行流動。我們要適應人口流動的新態勢，堅定不移地實行城鎮化戰略、推進城鎮化進程；要打造城鄉雙項自由流動的格局、區域發展的新平臺，把不適宜居住地方的人口遷出來；持續推進城鎮化、制度改革和人口資源流動。我們要讓有意愿和有能力的農民工落戶定居到城市里面，減少常駐城鎮化率和戶籍人口城鎮化率的差距，使城鎮化水平保持增速。我們提出“實施新一輪1億非戶籍人口落戶城市計劃”，解決非戶籍人口落戶城市的關鍵問題，包括：實施分區域差別化的綜合落戶政策、把住房保障作為幫助非戶籍人口落戶城鎮的首要任務、落實各級政府對市民化的責任、將農民工落戶從審批制改為準入制、在農民工聚集地區探索建立農民工落戶綜合試點。

   

  　?。ǘP強扶弱聯動，因勢利導促進區域發展的整體性和協調性

   

  　　第一，揚強。我們要提升先發區域、培育后發區域，籌謀布局打造戰略性的持續增長空間；要謀劃好增長空間，不斷支撐經濟增長的空間；打造全球引領性的增長區域，如長三角、珠三角、京津冀、成渝地區；打造區域引領性的增長區域，即以都市圈為形式的省會城市圈；培育一批后發接續性增長區域。

   

  　　第二，扶弱。我們要因勢利導，引導和控制區域分化，分類扶持衰退地區和特殊困難地區振興發展。對于老少邊窮地區，我們要針對不同類型的發展困難，各有側重地進行政策扶持，增強其造血功能，推動可持續發展。對于衰退地區，我們要加強其轉型的能力，加強政策規劃，引導地區走出一條轉型之路。對于后滯地區，我們要推動地區擺脫傳統的發展模式，補齊區域發展短板，破除區域發展的瓶頸。

   

  　　第三，聯動。這個指的是軸帶聯動，南北協作，增強區域發展的協同性。我們提出的“兩橫三縱”的發展之路，就是要發揮軸帶聯動的作用。我們還要建立南北協助機制，如發達地區扶持欠發達地區，提升協作水平，形成以東帶西、以南促北的各地區聯通發展的格局。具體的說，一是要統籌東中西、協調南北；二是要依托城市群打造經濟區，加強跨區域的經濟聯系；三是要創新區域發展模式，形成對口協作和結對幫扶的協作。

   

  　?。ㄈ┘訌妼巨r田保護區、戰略性資源能源儲備區、生態保護區的剛性控制，強化糧食、能源和生態安全保障

   

  　　第一，嚴格控制基本農田保護區。

   

  　　第二，建立戰略性資源儲備區。根據《國土資源“十二五”規劃綱要》，將石油、鈾、煤炭等列為我國的戰略性資源，建立一批礦產資源戰略儲備基地，對優勢礦產地“留而不開”。

   

  　　第三，建立生態安全保護區。天然林保護區、草原區、水源保護區、自然災害頻發地區、石漠化和荒漠化地區、水資源嚴重短缺地區、水土流失嚴重地區等對全國或較大區域范圍內生態安全有較大影響力的區域。